2018我国劳动教养制度存在的问题及立法完善
内容提要：劳动教养制度是我国法律制度的组成部分之一，建立40多年来教育挽救了大批失足劳动教养人员，为社会治安稳定和社会发展做出了巨大贡献，也积累了许多成功的经验，但虽几经发展，目前并不完善。本文就劳动教养制度的立法完善作了探讨，文章分为五部分：第一部分讲述了劳动教养制度的发展历程；第二部分说明了劳动教养制度的成功经验；第三部分分析了当前劳动教养制度存在的问题，包括劳动教养的法律依据不充分，劳动教养制度与我国其它法律制度和国际人权公约的矛盾与冲突，以及劳动教养法律规范缺乏统一性，执法存在随意性；第四部分阐述了进行劳动教养立法完善的重要意义；第五部分是劳动教养立法完善应该注意的问题：劳动教养法律制度定性要科学明确，未来劳动教养法的实体和程序都要合乎正义，体现公平。关键词：劳动教养 问题 立法完善
一、我国劳动教养制度的发展历程
我国劳动教养制度始建于1955年8月，这是建国初期的阶级斗争形势和中国共产党的刑事政策所决定的。
建国之初，清查出了10万多名反革命分子，其中的一部分用说服教育方法是无效的，采取简单的惩罚方法也不行；在机关、团体、企业内部也决不能继续留用；让他们另行就业又没有单位愿意收留他们。因此对于这些人，就需要一个既能改造他们，又能保障其生活出路的妥善办法……把他们收容起来，实行劳动教养，就是最适当的也是最好的办法。表现了我们社会主义国家对于这些人的生活、劳动、前途的关怀和负责精神。国家对他们的处理和安排，也正是为了保障绝大多数劳动人民的自由幸福生活和社会主义秩序不受破坏。
1957年以后，国内的剥削阶级、反革命残余势力已经肃清，为巩固政权，维护社会治安秩序，1957年8月3日国务院公布了《国务院关于劳动教养问题的决定》。这一决定由第一届人大常委会批准通过。该决定明确规定了劳动教养的目的、性质、工作方针、收容对象、报批程序、批准机关以及劳动教养工作的领导和管理机关。文革期间，劳动教养制度遭受破坏，发展基本停顿。
1979年12月全国人大常委会批准公布了《国务院关于劳动教养的补充规定》，1980年2月重新公布了《国务院关于劳动教养问题的决定》，1980年2月29日发布了《关于将强制劳动和收容审查两项措施统一于劳动教养的通知》，1982年1月21日国务院又转发了公安部《劳动教养试行办法》。劳动教养制度在中国断了十余年后，其适用对象也由原来的“反革命分子”、“坏分子”为主调整为以那些违反了社会治安又不够刑事处罚的人为主。劳动教养的政治色彩大为减弱，并伴随着中国法制建设的进程，成为行政法制制度的一部分，劳动教养也成为维护社会治安的一项重要制度。
1982年以后，劳动教养在适用对象上发生了较大的变化，大量的法规、行政法规、司法解释、部门规章甚至地方性法规等争相扩大劳动教养的适用范围。适用对象上的扩大化一方面表明劳动教养在行政处罚和刑罚处分之间的特殊地位，另一方面却也由于立法上的混乱、制度上的缺陷、救济机制的不完善出现了诸多现代法治原则相悖的情形。
二、我国劳动教养工作的成功经验
在长期的实践中，劳动教养工作积累了许多宝贵的经验，对这些成功经验进行总结概括并加以继承，对于应对新时期劳动教养制度面临的挑战，探索应对措施具有十分重要的意义。劳动教养工作的基本经验简要概括如下：
（一）以教育人、挽救人为根本宗旨。认真执行“教育、感化、挽救”的劳动教养工作方针和“三像”要求，以把劳动教养人员教育培养成为守法公民和有用之才作为劳动教养一切工作的出发点，这是我国劳动教养工作的根本经验，也是始终不渝坚持的指导思想。
（二）与时俱进，改革创新。坚持按照劳动教养性质办劳动教养。严格区别劳教人员与罪犯的界限，在现有法律、法规的框架下深入探索管理教育、生产劳动和队伍建设的新模式，充分体现劳动教养工作特色。同时，努力办好劳动教养学校。
（三）切实保障劳动教养人员的合法权益。尊重劳动教养人员的人格，不准打骂、体罚、侮辱、虐待劳动教养人员，保证劳动教养人员的生活、卫生、医疗、教育、学习和劳动的基本条件以及他们依法应享有的合法权益。
（四）对劳动教养人员以政治思想教育为核心，以职业技能培训为重点，辅之以文化教育。坚持理论联系实际、因人施教、疏通引导、以理服人的原则，使劳教场所既是执法机关，又是教育人、挽救人的特殊学校。
（五）坚持对劳动教养人员实行依法、严格、科学、文明管理。充分发挥管理的矫正和行为养成功能，使劳动教养人员转变不良的思想品德和行为习惯，成为守法的公民。
（六）坚持向社会开放。充分运用社会力量，把所内教育与社会帮教紧密结合起来，全面落实社会治安综合治理。
（七）实行执法公开。自觉接受法律监督、社会监督，严格执法环节，规范执法行为。
（八）切实加强劳教人民警察队伍建设。坚持从严治警，从优待警，努力培育和锻炼出一支政治坚定、业务精通、作风优良、纪律严明的专业化劳教人民警察队伍。
三、我国现行劳动教养制度存在的问题
（一）劳动教养制度的法律依据不充分
劳动教养制度是根据中央的两次《指示》创办的，是一项政策性措施，《国务院关于劳动教养问题的决定》在1957年8月的公布实施标志着我国劳动教养法律制度的创立。尽管在1957年全国人大常委会不享有立法权，《决定》是由国务院制定的，也不能算严格意义上的法律，但他把中央内部指示用法律的形式确定、公布于众，确立了劳动教养这项法律制度。（1）此后在1979年全国人大又批准颁布了《国务院关于劳动教养的补充规定》。国务院的《决定》和《补充规定》也就成了劳动教养法律制度的主要法律依据。但从法理上讲，《决定》和《补充规定》只是具有“准法律”性质的行政法规。《决定》和《补充规定》无论从行文结构，还是从文字表述内容看，不像是一部单行法，而更像是一份政策性文件。1982年国务院又批转了公安部的《劳动教养试行办法》作为现行劳动教养制度运行的主要法律依据，但是从历史的角度来看，《试行办法》是对《决定》和《补充规定》的完善和补充，其只能算是“准行政法规”性质的部门规章。以这些法规、规章为依据的劳动教养制度显然缺乏充分的法律依据。虽然，在后来颁布的《治安管理处罚条例》、《关于禁毒的决定》、《关于严禁卖淫嫖娼的决定》等单行法律中都有关于劳动教养的决定，但都是适用劳动教养，而不是对劳动教养具体制度的规定。 （2）“劳动教养只有政策，没有法律”的观点虽有偏颇，却从另一侧面说明了劳动教养制度缺乏充分的法律依据。
（二）现行劳动教养制度与我国其他法律制度存在较大矛盾
现行劳动教养法律法规和我国以公布生效的《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国立法法》规定的有关内容相矛盾和冲突。《行政处罚法》第10条第一款规定:“行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。”第64条第二款规定:“本法公布前制定的法规和规章关于行政处罚的规定与本法不符合的,应当自本法公布之日起,依照本法规定予以修订,在1997年12月31日前修订完毕。”由此可见,作为行政法规的《劳动教养试行办法》规定“劳动教养”这样一种限制人身自由的行政处罚,不但不符合《行政处罚法》的规定,与规定矛盾和冲突，而且已经在事实上处于缺乏法律依据的状态。另外，《行政处罚法》第9条规定：“限制人身自由的行政处罚，只能由法律规定。”《立法法》第8条第五款规定：“对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚只能由法律规定。”而作为限制人身自由长达1-4年的劳动教养的法律依据都是由行政法规、部门规章或者其他规范性文件组成，制定主体不一，效力等级参差不齐，没有一部基本法律对劳动教养作出规定，作为一种剥夺、限制人身自由的法律制度的存在，直接与《行政处罚法》、《立法法》的规定冲突。
（三）劳动教养制度和我国参加的国际人权公约相冲突
我国已加入联合国主持制定的《公民权利与政治权利国际公约》，我国现行劳动教养制度与这项公约有很大冲突，特别是在限制人身自由方面。《公民权利与政治权利国际公约》第9条第一项规定：“人人有权享有自由和安全，任何人不得加以逮捕或拘禁。除非依照法律所规定的根据和程序，任何人不得被剥夺自由”；“任何因逮捕或拘禁被剥夺自由的人，有资格向法庭提起诉讼，以便法庭能不拖延地决定拘禁他是否合法以及如果拘禁不合法时命令予以纠正”。而在目前劳动教养制度下，确定一个公民是否应受劳动教养的根据不是国家制定的法律，而是行政机关制定的行政法规（最主要依据就是国务院批转的公安部的《劳动教养试行办法》），根据《公民权利与政治权利国际公约》的有关要求，这种行政部门制定的规章，是不能直接用来作为剥夺或限制公民人身自由的法律依据的。另外，根据《公民权利与政治权利国际公约》第9条规定的精神，任何限制公民人身自由的强制性措施都必须始终处于司法机关的合法控制下。而在我国目前劳动教养制度中，只要被劳动教养人本人对劳动教养决定没有异议，司法机关就无权对决定劳动教养对象的决定过程进行合法的控制。这一现实，显然是违背《公民权利与政治权利国际公约》的上述精神的。
（四）劳动教养法律规范缺乏统一性，执法存在随意性
自劳动教养制度创立以来，我国立法机关制定和颁布了不少含有劳动教养的法律法规，行政机关也制定、颁布、批转了不少关于劳动教养的行政法规和部门规章，执法机关也对劳动教养工作制发了大量的司法解释和规范性文件，可谓“法出多门”。然而，从内容上看，绝大多数是实体规定，程序规定几乎为零。就其实体而言，有些规定过于原则，抽象，不具有可操作性，实践中难以把握；有些规定过于直接、具体、不具有前瞻性，现在看来有的已明显滞后；另外还有些规定或前后不一、或相互矛盾，有的甚至与基本法律的规定相抵触。这些问题的存在使劳动教养法律规范缺乏统一性。
正是由于劳动教养法律规范缺乏统一性，使得公安部门适用劳动教养和劳教机关执行劳动教养过程中存在很大程度上的随意性。劳动教养机关在审批和执行劳动教养过程中缺乏统一的标准，难以对案件作出公平、公正的处理。在执法过程中，常常会出现罪错性质、情节基本相同的行为人，而被决定劳动教养的期限却悬殊一年甚至两年的情况，这样的结果不仅影响了法律尺度的统一，执法的公平、公正，而且也影响了劳动教养的执行。对处罚过轻的起不到教育警示的作用，相反还会纵容犯罪；对处罚过重的，会使被劳动教养人产生抵触情绪，不安心服教，闹申诉，既给劳动教养执行机关增加了教育转化难度，又给法院增加了诉讼成本。另外由于执法上存在随意性，也为司法腐败提供了生长的土壤，在现实办案过程中存在不少由于缺少法律规定滋生的以罚代教、以教代刑的不正常现象。
四、劳动教养制度立法完善的重要意义
1、劳动教养制度立法完善是完善社会主义法律体系，实现依法治国的需要
劳动教养制度是我国法律制度组成部分之一，其完善与否直接关系到我国社会主义民主法制建设能否取得胜利的关键之一。劳动教养制度时是我国社会主义法制建设的一项创造，也是一项有中国特色的法治实践。几十年的历史发展证明，这一项制度的建立与发展符合我国预防和治理违法犯罪的客观需要。江泽民同志在十六大报告中提到到二O一O年要形成中国特色社会主义法律体系。要形成中国特色的法律体系，必须先完善中国特色的劳动教养制度，这是当务之急。并且随着我国依法治国进程的加快，劳动教养制度已经不能适应时代的发展，立法工作已滞后于社会主义法制建设进程和劳动教养工作实践。我们要实现依法治国的目标，就必须对劳动教养制度进行立法完善。
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