2018论我国司法体制的行政化及其改革对策
摘要：司法体制行政化已经成为影响我国司法独立和司法公正的核心因素。本文通过对我国司法体制行政化各类表现形式的描述以及对相关现象的分析，论证司法体制行政化对司法独立的危害，进而提出我国司法体制改革中消除行政化的对策。关键词：司法体制，司法行政化，司法独立
[标题注释] ;笔者认为司法机关仅指法院，不包括检察、公安、司法行政等部门，;故而文中的司法体制行政化亦指法院体制的行政化。
近年来司法体制改革已经成为全社会普遍关注的焦点，党和国家对司法体制改革也十分重视。党的十六大明确提出，要推进司法体制改革，进一步健全责权明确、相互配合、相互制约、高效运行的司法体制，从制度上保证司法机关依法独立、公正的行使司法权，而学者们也对我国司法体制的现状进行了深入的分析，提出了许多可行的改革意见，很多也已经得以实施，并取得了良好的效果，但是从本质上讲，影响我国司法独立的体制性原因-司法行政化，却并没有消除。
长期以来，我国司法机关在很多方面都套用了行政机关的管理方式和运行机制，甚至承担了部分行政职能。然而众所周知，行政权和司法权在本质上是两种性质完全不同的国家权力。行政权的主动性、倾向性、应变性、传授性、先定性、主导性使得行政机关当然形成了层级化、高效化、核心化、强力化的体制结构和管理方式，而这种体制显然与司法权的被动性、中立性、终极性不相适应，再加上我国司法机关内部司法审判和司法行政的合一化设置，司法机关在承担着司法职能的同时还履行着部分行政职能，最终使司法机关的独立受到了严重威胁。今天，司法行政化已经成为影响我国司法独立，制约司法体制改革的最核心因素。
一、司法体制行政化的具体表现
笔者认为，司法体制行政化是指：司法机关在内部结构、管理方式、运行机制等方面，套用行政机关的模式，并且在体制上没有完全实现司法审判和司法行政的分立，从而呈现出的一种行政化倾向。司法行政化在我国司法体制中多有体现，主要表现在以下几个方面：
（一）司法机关地位的行政化
在我国，;司法机关一开始就是按照行政机关的模式来构建的。建国初期，依据1951年的《中华人民共和国人民法院暂行组织条例》第10条的规定：“各级人民法院为同级人民政府的组成部分，各级法院的院长、副院长由同级人民政府人事部门任免。”这种高度集中化的司法体制，把司法机关完全纳入了行政机关的序列之中，不仅外部高度行政化、内部也是高度行政化，从形式上看，司法机关当时本身就是“行政机关”。1954年以后，我国虽然确立了“司法独立”这一宪法原则，法院也不再隶属于行政机关，但是当时高度统一的计划经济体制，使得司法机关依然在套用行政机关的模式构建和运行，而且形成了相对稳定的体制模式。虽然以后经过历次改革，可直至今日，司法机关依然和行政机关一样具有相应的行政级别，从最高人民法院到基层法院，司法机关的地位完全被行政化：基层法院是副处级、中级法院是副厅级、副省级市中级法院是正厅级、高级法院是副省级。在法院内部，无论是审判员还是书记员或是法警以及其他工作人员，也都被纳入到行政级别的管理之中，每个人都有相应的行政级别，并且和政府公务员的行政级别完全一样。
（二）司法机关内部人事制度的行政化
我国司法机关实行的人事管理制度，在很大程度上是套用国家行政机关的，而且也被纳入到了统一的国家机关人事管理体系之中。各级政府人事和党的组织部门则按照分工，分别负责同级司法机关的组织、人事事务。虽然国家制定了《法官法》这样构建法官人事制度的法律，;但我国司法机关内部却并没有完全推行这部法律，而是和行政机关一样在执行《国家公务员暂行条例》，实行国家行政机关的人事制度。从司法机关的招考录用工作中我们就可以看到，无论是考录工作的程序、办法还是考录对象，它和政府机关录用公务员是完全相同的。绝大部分省、市也都把司法机关的人员招录纳入到政府公务员招考工作之中，并由政府人事部门全程负责，经过考试选拔之后，再由人事部门统一分配到司法机关工作;.;这些“公务员”式的“司法干部”是我国法官的主要来源，一般情况下，他们会先承担书记员、后勤辅助等工作，待到经验、能力、资历有一定积累之后，大部分就会被“提升”为法官;.除此之外，;司法人事的行政化还体现在人员管理方面。在司法机关内部，无论是审判员、书记员还是司法警察或是其他干部，一律都参照公务员制度来管理，实行公务员的职务、级别、工资、考核、奖惩、退休等制度，而且在职务级别的晋升、工资的审批、考核等次的评定、退休的核准等人事事务方面也都是和政府公务员一样由政府人事部门来办理的。政府人事部门在人事管理方面把司法机关也完全当作一个政府部门来对待，并无特殊之处。
（三）法官制度的行政化
法官作为司法机关中依法履行审判权的审判人员，在司法机关中处于重要地位。司法公正能否顺利实现，直接取决于法官在案件审理中是否正确地适用了法律。法官素质的高低、法官制度是否合理，已经成为司法体制改革进程中的重要问题之一。我国的法官制度构建于建国初期，但是从一开始就是按照党政干部制度的模式来设置的。根据1951年颁布的《中华人民共和国人民法院暂行组织条例》的规定：“各级人民法院院长、副院长由同级人民政府任免”，可见当时法官本身就是政府机关干部的一员，后来伴随历次司法体制改革，法官制度虽有所改进，但时至今日，依然行政意味浓厚。1995年，第八届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议通过了《法官法》，该法对法官的含义进行了界定，既：“法官是依法行使国家审判权的审判人员”，同时还对法官的职责、义务和权利，以及法官任职条件、任免、任职回避、法官等级考核、培训、奖惩、工资、保险福利、辞职辞退、退休等问题进行了系统的规定。《法官法》的颁行标志着我国法官制度迈进了新的阶段，从此在法律上为我国构建独立于行政机关的法官制度奠定了基础。但是，《法官法》颁布八年来，却并没有在司法机关中全面推行。如前所述，司法机关依然实行的是政府行政部门的人事管理制度，人员参照政府公务员来管理，法官也如同政府公务员一样，实行着“职位制和品位制相结合，以职位制为主”的职级制度和工资制度，使得法官也有副科级、正科级、副处级、正处级、副厅级、正厅级之分，同为法官，可地位并不一定平等，甚至还有上下级隶属关系。在法官的补充和选任方面，也是行政意味浓厚，虽然近年来在学历和知识层次上法官的门槛逐渐增高，但是法官的选拔却依然和公务员以及其他行政领导干部一样，必须经过地方政府人事部门或党的组织部门研究、审批。可以说，一名法官从进入司法机关起，就已经完全的被“行政化”了，法官在这种体制环境下，“独立”显然是很难实现的。
（四）审判业务上的行政化
依法审判是司法机关最主要的职能，是履行司法权的具体表现。从西方传统法学观点来看，法官应当独立行使审判权。但是长久以来，我国法学界的主流观点认为我国的审判独立是指：“人民法院作为一个整体在行使审判权时的独立，而不是审判员的独立审判，也不是合议庭的独立审判”，〔1〕;过分强调集体行使审判权，强化法院的独立而非法官的独立，法官权利较小，对负责审理的案件几乎没有独立作出决定的权力，再加上我们一直把法院当“政府”，把法官当“干部”;，使得各级法院在审判业务方面一直实行着一种与行政机关处理行政公务近乎相同的制度：“法院行政首长案件审批制度”。所谓“案件审批制度”，顾名思义就是：案件经独任审判员或合议庭审理后，;由独任审判员或合议庭提出处理意见并向有关业务庭负责人和主管院领导请示汇报，由相关领导对处理意见作出批示，要么同意独任审判员或合议庭的意见，要么者指出案件审理还存在的问题；如果相关领导认为处理意见还存在问题时，独任审判员或合议庭就要按照上级领导的意见继续进行审理或调查；如果同意处理意见，独任审判员或合议庭就可以制作相关文书，判决结案了。这样一来，在案件审理过程中法官只负责审理案件的事实，如何适用法律则由行政领导审批。;此时领导的意见可谓一言九鼎，最终的判决结果往往就在请示汇报之时由领导敲定。领导的权威意见均附在不对外公开的卷宗副本上。这种由有关领导拍板的“暗箱操作”过程当事人自然是不得而知。可以看出;，此时法官只是一个案件 “承办人”;，没有实质性的独立审判权，;从而呈现出法官“只审不判”的特有现象。
与“案件审批制”并存，同样具有行政倾向的还有“审判委员会制度”。“审判委员会制”是我国独具特色的一项司法审判制度。依据《中华人民共和国人民法院组织法》第11条的规定：“各级人民法院设立审判委员会，实行民主集中制。审判委员会的任务是总结审判经验，讨论重大的或者疑难的案件和其他有关审判工作的问题”。因此，我国法院在审理重大或疑难案件时，合议庭一般都要将案件提交审判委员会讨论定夺。客观上讲，审判委员会长期以来确实发挥了较为重要的作用，特别是在我国法官队伍整体素质还不高的情况下，为法院提高案件审理质量和水平提供了较好的支持。但是，审判委员会讨论决定重大、疑难案件的制度却不符合审判的直接原则。审判委员会的委员们很多并不参加庭审，他们对案情的了解则主要通过主审法官的汇报以及查阅相关案卷。可是直接审理原则要求法官必须直接听取当时人的陈述、质证和辩论，没有直接参加审理全过程的审判人员无权决定案件的结果。可见我国审判委员会制度与传统法学理论是不相容的。 除此之外，审判委员会本质上并不是一个审判组织而是一个行政组织。各地法院的审判委员会一般由正、副院长和各审判业务庭庭长（有的还有非业务部门的负责人）组成，基本上是一个法院院领导和庭室领导的综合体，带有明显的行政性质，是行政管理模式在司法活动中的集中体现。〔2〕;审判委员会讨论重大、疑难案件的形式基本和行政机关召开领导办公会讨论重大行政公务的形式相同。
（五）审级间的行政化
依照《中华人民共和国;人民法院组织法》，我国实行“两审终审制”的审级制度。法院分为最高人民法院和地方各级人民法院，地方各级人民法院则又分为，基层人民法院、中级人民法院和高级人民法院。人民法院依照法律规定独立行使审判权，上下级法院之间应当是一种纯粹的审级监督关系，并不存在隶属关系和任何行政关系。但是由于法院本身被赋予了行政级别，地位严重的行政化，因而在实际工作当中，上下级法院之间除过审级监督关系外，还存在着一定的行政监督关系和行政指导关系。法;院作为司法机关在自己的审级中是独立审理和裁判案件的，法院对自己审理的案件有独立判断并作出认定的权力;.〔3〕 ;上级法院对下级法院的审级监督应当是通过上诉程序来实现的，而不能和行政机关一样通过所谓的请示、汇报、指示、命令来实现。但是，在我国司法实践当中，行政化的倾向十分严重，下级法院始终把上级法院当作自己的上级机关来看，遇到疑难和重大问题普遍习惯采用行政机关的作法即：向上级机关汇报、请示相关问题，以期得到上级机关的答复，最后，以上级机关答复的意见作为内部事务处理或者案件判决的依据。我们经常可以看到，某些地区的中级法院针对法院系统内部党员组织建设、廉政建设、人事管理事务、业务培训等问题对基层法院发出通知，命令或指示基层法院在此类业务中如何办理，如何去作。;在案件处理方面，最高人民法院还经常对地方各级人民法院报来的针对某些具体案例的请示给予相关意见批复，而这些针对具体案件的批复，则成为最高人民法院司法解释的一部分，地方人民法院当然的把这些行政化的批复当作案件审判的依据。
（六）司法机关职能的行政化
司法机关是行使国家司法权的国家审判机关，而司法权最集中的体现在审判权上，故而司法机关最主要的职能就是司法审判。司法权具有终局性、被动性、中立性、公平性的特点，司法机关履行的职能也当然要符合这几个特性。
司法与行政合一、衙门就是法庭无疑是中国传统司法体制的一大特色。〔4〕
其实，司法与行政是两种性质迥异的活动。司法是典型的法律适用活动，司法的本质是追求公正的理性判断；行政则是典型的法律执行活动，行政以效率为价值取向，以服从为天职。司法制度其实是社会纠纷的法律解决机制，相对于行政执法活动，司法具有明显的中立性、被动性、判断性、程序性和终极性。可以说，司法以公正为价值取向，以独立为天职。司法机关与行政机关在性质、职能、人员资质、权力属性及其运作规律等方面均有相当大的区别。
然而我国司法机关除依法履行司法审判职能外，还承担着大量司法机关内部的行政管理职能，比如后勤供应、财务管理、司法鉴定、司法警察管理;、强制执行等非审判职能，;而这些职能大部分属于司法行政权的范畴之内，而非司法权。虽然法院行政管理制度的设置具有其自身的合法性，但是法院的行政管理制度可能侵入、侵蚀审判制度，造成正式审判制度的变形。〔5〕 从本质上讲，行政权的主动性、倾向性、应变性显然和司法机关的中立性、被动性相矛盾，由司法机关行使司法行政权是不合适的，是有违司法审判和司法行政分立的宪法原则的。实践证明，让司法机关承担大量类似强制执行这样的主动性、倾向性极强的行政职能，很容易把司法机关陷入到错综复杂的社会关系之中，;到头来只会影响司法机关的独立性、中立性;，;而且正是中国法院内部有如此之多的行政性事务，使得该系统从内部就有一种对行政制度的需求;，〔6〕;最终使我们不得不把司法机关构建的如行政机关一般。
二、司法体制行政化的弊端
司法权和行政权本身性质迥异，司法机关和行政机关在体制构架上当然也就有很大不同。行政机关具有层级性、主动性。而对司法机关最大的要求显然就是“超然独立”。把司法机关当作行政机关来构架，用行政机关的管理模式来管理司法机关，司法审判和司法行政的合一化，其弊端显而易见：
（一）为行政权干涉司法权提供了可能性
司法独立是现代法治的一项重要原则，也是司法审判得以公正准确进行的制度保障;.〔7〕而司法独立，最重要的就是司法机关独立于行政机关和其他政府机关而存在并自主地开展工作。我国《宪法》也规定“人民法院依法独立行使职权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。这就是说，在我国司法权是不应受行政权干涉的。;然而司法体制的行政化则为行政权干涉司法权大开了方便之门，严重威胁到了司法权的独立。如前所述，我国司法体制一直是依照国家行政机关的模式来构建的，特别是地方各级法院更被某些人认为是地方党政机关的组成部门。司法机关在财政、组织、人事、编制等许多方面都由地方行政机关负责办理甚至是管理。;法院资金由地方财政供给，法院的人员编制更是由地方机构编制部门来核定，还有人事上对地方的依赖，使得法院在审理涉及地方利益的案件时有可能受到有处分权的机构的压力，关系案、人情案难以克服，后果就是损害国家法制的统一与威信，也和建设法治国家的目标相冲突。〔8〕近年来行政机关利用行政权迫使法院丧失中立地位的现象时有发生，;使其在行使司法权;的过程中受少数地方党政权力机关甚至个别领导的不当影响、干预乃至控制，不能独立、公正地行使其权力，以致司法公正难以实现，国家的法制统一不能得到保证。
（二）严重影响了法官的独立审判
如前所述，法院在内部管理和人事管理上基本采用的都是国家行政机关的管理办法。法院的干部无论是审判员还是其他工作人员都参照国家公务员来管理，都和国家公务员一样被赋予了相应的行政级别，而且院长、庭长以及审判员等工作人员之间一般都具有上下级领导关系，虽然这种行政化的运行机制利于管理，但显然不适应司法机关审判独立的要求。司法机关内部的行政领导干部完全有可能，运用手中的行政权力施以行政压力，干涉下属审判员的审判业务，从而影响司法独立甚至滋生腐败。除此之外，法院在案件审判业务中实行的所谓“案件审批制”和“审判委员会制”，也极大的威胁到了审判独立。法官只有案件审理权，没有判决的权力，无论大案小案，都要层层审批;，案件必须经过领导批示才能判决。对于重大案件一般还要上报审判委员会集体研究定夺;.这样一来庭审往往成为走过场，在庭上听取当事人全力陈述意见的法官对案件没有决断权，而有决断权的却不在庭上参与审理，这种“审判分离”的情况都含有“集体主义”和“民主”的好名声，但事实是，集体负责谁也不负责，集体思考谁也不思考，法官的个人能力和作用被削弱。〔9〕 ;法院集体定案、上定下审的作法，实际上使法院内部的审判监督和两审制度流于形式，也不利于实行错案追究责任制。
应当看到，司法机关不同于行政机关，法官不同于行政机关的公务员，不能以一般公务员那样对待法官，〔10〕 同时按照行政机关处理公务的办法来处理案件，用行政手段限制法官权力都是不合适的。司法责任应当是个体化的。因此从根本上来讲，在司法程序中的审判独立应当是法官的独立，因为只有法官独立，才能使现代诉讼中帮助和制约法官作出正确裁决的一整套制度真正发挥作用，也才能有效贯彻司法责任制度。〔11〕
（三）严重威胁到审级监督体系
上下级法院之间本质上应当是审级监督关系，但由于法院本身具有行政级别，再加上体制上的行政化，上下级法院在很大程度上已经构成了业务领导及指导关系。我们经常可以看到下级法院向上级法院汇报工作、请示问题，上级法院也以上级机关的姿态向它的“下级法院”指导工作、批示案件，而这种指导和批示也就成了下级法院案件审理的依据。这里突出表现的就是最高人民法院对地方各级法院以批复形式发布的有关个案的司法解释。虽然这种批复具有司法解释的性质，但从其产生的来源以及过程来看，很大程度上是上级机关对下级机关具体工作的批示，行政意味极其浓厚，司法解释的味道到被淡化。这种司法机关之间的请示和批复以及最高人民法院发布的关于个案的司法解释，严重的威胁到了以上诉为主要表现的审级监督体系。试想，如果允许上级法院直接干预下级法院对案件的具体审理，必将架空审级制度，使审级制度徒有虚名。〔12〕那么上诉程序作为上级法院对下级法院进行监督，防止冤案、错案的具体形式，其作用将大打折扣。
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