2018人大主席团制度所存在的若干问题
「内容摘要」本文考察了全国人大主席团的运作与职权，探讨了其与典型指导机构的不同之处，提出人大主席团制度所存在的若干问题。本文认为我国人大制度的改革与完善的一个重要环节就是其指导机构即主席团的改革，而对其改革又必须与我国的现实与政治理论学说结合起来，吸收国外的有益经验，使人大主席团能够更有效地行使其职权。「关键词」代议机关，指导机构，主席团
导语
学者们对人大制度的研究现在已经深入了许多。研究关注的问题已从原来的人大与其它国家机关的关系深入到人大内部制度及运作中，特别是关于人大内部的专门委员会问题已经得到了更多的关注。而作为人大会议的领导机构-主席团则很少有学者关注，这方面的文章也不多，教材中的论述也非常有限。应该说作为大会的领导、主持机构，我国人大会议有这么庞大的主席团主持会议在世界上也是相当罕见的。我国人大为什么以主席团为领导、主持机构，其规模为什么会有这么大？其职权现行法律为什么规定这么些内容，其依据何在，是否合适？其与大会的关系如何，与执政党的关系如何？等等这一类问题都是我们应该解决的。我们现在在讨论人大如何改革的同时，必须注意到人大内部配套制度的改革，包括专门委员会及主持机构的改革。比如我们在讨论我国的人大应该精减的同时，是不是也应该关注主席团究也应该精减？坐在主席台上的是否应该有这么多人？http://
限于笔者的认识及所占有的材料，对刚才所提出的问题现在也不是都能形成自己的看法，即使本文中所提出的一些想法也是极为肤浅和初步的，不当和错误在所难免。“抛砖引玉”，是许多学者文中的自谦之词，但对于本文来说却是最合适不过，对这个问题的讨论还得再继续深入。因为笔者的目的正是引起大家对主席团问题的注意，以期对主席团的认识更加全面、深入，从人大主席团这个角度对人大制度的改革能有所裨益。
一、代议机关及其指导机构
（一）代议机关
现今各国为实现民主政治实现人民主权的需要，或点缀政权机关的民意，或出于其它目的，大多设立代议机关。全国性的代议机关通常称为国会。在具体名称上各国不尽相同。其组成有一院或两院或更多。代议机关的成员即议员（也可译作代议士），其产生主要由人民直接或间接选举，在有的国家，有少数成员采取任命方式产生，包括政府任命、主要党派任命、议会任命、国家元首任命等；当然还有极少部分由其它一些办法产生。议员数量多寡与领土大小、人口多少、民族纯杂等有关。代议机关是典型的合议制机构，其决议作出需要该机关的多数，至于所需的多数是相对多数还是简单多数还是绝对多数，均按所通过决议性质由宪法或有关法律规定。http://
（二）指导机构
由于代议机关由议员组成，其作出决议亦系由表决通过，与一般会议特别是行政机关会议不同，各议员权利平等，均只有一个投票权，最后决议由多数决定，即多数议决原则。不过为形成此多数，作出最终决定，须有先行的各种准备行为，比如提议、讨论、表决等。再一细分，又有谁可提议，达到多少人可提议，提议可否有时间限制、内容限制，提议之后是否必然列入会议讨论，持不同观点的各方辩论时间如何分配，何时结束，以及表决票数达到何种标准可算通过等等，这些都是一个代议机关会议必须解决的问题。如果这个问题解决不好就可能会出现“聚众于一堂，每乏组织，职责缺如，遇事随便发言，彼此交谈接语，全无秩序”的景象为此，各国制定了各种制度规定会议程序及议员的权利和义务。也为此目的及保障这些制度的实施，还设立了领导（指导）机构，以主持会议。
那么何谓“主持”？《现代汉语词典》解释为“①负责掌握或处理；如主持人、主持会议。②主张；维护。如主持公道、主持正义。”本文显然应取第①义项。不过讲到代议机关会议主持，仅仅讲到“掌握或处理”还远远不够，得具体到主持的事项或指导机构的职权。一般来说主要有对外代表议会，主持议会讨论和辩论，协商决定议事日程，维持会议秩序，宣布休会等。关于职权后文还将具体讨论。http://
代议机关领导机构也是各不相同。有的国家的代议机关的指导机构的职权由一个人负责，即议长，而有的国家则是由集体（包括执行局主席团等）行使。在一些国家里，虽然由议长负责主持会议，但议会中还存在其它机构，这些机构与他共同承担议会工作的职责。
二、中国全国人大主席团
（一）概述
在中国，按现行宪法和法律规定，全国人大并未设议长一职，全国人大常委会委员长只是只能算是全国人大常委会的“议长”。根据《宪法》第61条和《全国人大组织法》第6条规定，全国人大举行会议时，由主席团主持会议。所以中国人大指导机构亦为集体指导机构。
全国人大主席团由人大预备会议选举产生，其名单草案由人大常委会提出，每届人大第一次会议的主席团名单草案由上届人大常委会提出。主席团互推若干人轮流担任会议的执行主席，同时推选常务主席若干人，召集并主持主席团会议。
（二）产生
一般来说指导机构是由代议机关选举产生，世界各国多数如此，我国也不例外。由于指导机构的地位及作用比重要，而且对于维持辩论的有效进行非常重要，因此对议长人选的提出，代议机关各方都十分重视，各国也有比较完善的制度或惯例来调控指导机构的产生。如在美国，众议院议长每2年在议会之初，由下院多数党议员大会选举，自动取得议院承认的多数党领袖。因此这里也仅就主席团的提名问题进行讨论。http://
在议长职位由其它职务当然兼任的情况下（如美国副总统兼任参议院议长，印度副总统兼任联邦院议长），不存在提名的问题。有的国家虽然存在提名，但这种提名权也只是形式上的，比如英国上院议长虽然属于内阁成员，由首相提名，但首相只能从大法官中提名。我国的人大主席团名单草案由人大常委会提出，每届人大第一次会议的主席团名单草案由上届人大常委会提出。关于主席团名单草案如何提出，其考虑如何，至今没有明确的官方文件说明。不过从其组成来看应该是兼顾到了各方面的代表。而且主席团的作用似乎不是非常明显，因为在每届人大之前，中共中央要向党外人士说明新一届国家领导人名单草案，向他们作出说明。而主席团的名单却不在内。由于我国人大中的辩论气氛不是很强，因此作为主持者身份的主席团的作用也不是很明显。而且由于我国人大代表数量很大，很多发言是在各代表团甚至代表团的小组上进行，而且从发言内容来看，几乎找不到针峰相对的言论，因此对中立的裁决者的要求也不是很强。这样一来对主席团就无法取得像西方领导机构类似的地位和作用。因此其产生也不像国家领导人那样引人注目，大家对其也没有像对国家领导人那么关注。
（三）职权
指导机构的主要职能，是负责组织尽可能公正的辩论，及使议会平衡运行的基本职能，如议程、负责议会行政。其职权主要是：对外代表议会，对内担任会议主席，一般召集议会，主持议会讲座和辩论，协商决定议事日程，维持会议秩序，宣布休会的权力。不少国家规定议长不参加辩论和表决投票，只有在议员表决的赞成票和反对票相等时，议长可投决定性的一票。议长主管议会行政事务，有的国家议长兼任办公机构负责人，负责议会行政管理、财务管理及议会大厦的管理。有的国家的议长还有在议
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