2018民生的话语分析和比较——兼论宪法民生保障的完善
中国编辑。一、必须承认，“民生”是一个“大 问题 ”。就国家治理的一般经验而言，民生问题能否解决好将直接关系到国家能否稳定、能否 发展 ，而这样一种经验同样得到了 社会 主义 中国 的尊重。然而，在另一方面，我们需要看到，1949年以后，新中国在民生实践并不是一以贯之的，其中存在着较大的曲折和反复，笔者因此认为，考察这样一个过程背后的原因， 分析 其差异、找寻其 规律 是值得努力去做的一项的工作。 就本文的 研究 进路而言，笔者认为，虽然把握具体的 自然 、 经济 、社会条件，将民生实践视作受这些条件 影响 的动态过程是不可或缺的研究角度，然而，关注民生理解本身，考察民生理解与支撑这种理解话语之间的关系，将是一个更为重要的方面，其 理论 预设在于：（1）影响民生实践的最重要因素在于人们对民生本身的理解，虽然不同的自然、经济、社会条件会使民生实践呈现不同的样态，然而这些条件造成的差异是有限的，而基于民生的不同理解产生的差异却具有根本性。（2）不同民生理解是以不同的话语体系为起点的，然而不同话语体系与具体结论之间的内在关联往往容易被人忽略，所以寻找、提取、分析不同的话语体系，进行一种“类型化”的描述和推演，并寻求相应的例证，进行一种“民生”的“话语分析”成为本文主要的研究 方法 。 根据福柯的理论，话语分析的意义在于把话语“重新置于一个更一般的空间，以便在这个空间中驱除它们表面的人所熟知的东西，并建立它们的理论”。福柯认为话语“指的是和一个机构有关的一种语言，它包括表达了这个机构价值体系的思想和语句”；而知识则是一个总的说法，知识总表现为按一定规则，通过一定机制构成的一套语言即话语（discourse）。就本文具体研究 内容 而言，在本文以下部分的讨论中，我们主要将这样一种“话语分析”建立在两个 历史 的横断面比较基础上，即1956—1957年的中国和当下的中国。通过这样两个历史时间段的比较，我们将发现，1956—1957年的中国和当下的中国的民生实践包含着差异巨大民生理解，而这些民生理解又是基于不同的话语体系而产生的——对于1956—1957年中国，我们可以“类型化”地将当时的话语体系称之为“纯粹 政治 话语”，而对于当下的中国话语体系，我们则认为其中包含着一种向“ 现代法律 话语”的转变。笔者认为，这样两种话语体系分类已经为多数中国学者所接受的，而本文的工作也并不在于提出这样一种划分——那将是一个重复性的工作，本文的工作主要在于一种揭示，即我们试图揭示在这样两种不同话语体系中，人们对民生的性质、民生的主体和解决民生问题的方法究竟会发生怎样不同的认识，并由此而预测，基于这些不同认识，中国的民生实践最终将呈现出或应当呈现出一种怎样的面貌。 二、毋庸置疑，无论在国史还是党史上1956年、1957年都是具有特殊意义的两个年份：“1956年这一年以基本完成生产资料私有制的社会主义改造而载入党的史册，同时又以开始探索中国自己的建设社会主义的道路而载入党的史册”；1957年则被新中国历史的研究者们看作是具有转折意义的一年：从1949年至1957年上半年的新中国建设史往往被看作积极和正确的，而从1957年下半年开始一直到1976年则是“一再发生失误”“探索的过程出现歧途和曲折”；从1957年下半年开始的20年“是中华人民共和国历史由曲折走向挫折的20年，是由于党的领导失误导致国家发生一系列严重错误的20年”。笔者认为，即使对于新中国民生实践而言，1956和1957年同样是具有突出意义的两年：一方面，从1949开始，经过几年的建设和实践，中国共产党和新中国的建设者在解决民生问题方面已经获得了一些经验——这些经验在毛泽东1956年4月发表的《论十大关系》中得到了初步表述。而另一方面，在1956年下半年，因为一系列因素的综合作用，百姓的生活出现了困难，“许多城市出现粮食、肉类和日用品的短缺，少数学生、工人和复员专业军人在升学、就业和安置方面遇到不少困难，发生少数人闹事的情况”，而这些情况的出现迫使新中国的领导者需要对民生问题的出现及其解决做出系统归纳。对此，毛泽东在1957年发表了《关于正确处理人民内部矛盾的问题》一文——在该文中，毛泽东区分了两类不同性质的社会矛盾即敌我矛盾和人民内部矛盾，并认为这两类矛盾是由社会主义基本矛盾造成的，而“在社会主义社会中，基本的矛盾仍然是生产关系和生产力之间的矛盾，上层建筑和经济基础之间的矛盾”。笔者认为，单从民生角度而言，毛泽东对基本矛盾的概括实际就是对民生问题生成原因的概括，而这样一种概括即使放到现在来看也是正确性的，然而，正如邓小平后来所评价的那样说，“指出这些基本矛盾，并不就完全解决了问题，还需要就此作深入的具体的研究”。——在《关于正确处理人民内部矛盾的问题》发表后不久，政治上就出现了党史研究中的“反右扩大化”，经济上则是“大跃进”及三年自然灾害，民生问题不但没有得到有效的解决，反而进一步恶化了。 那么，究竟是什么原因导致了以上情况发生呢？笔者认为，从最为直接的角度而言，单纯依靠政治话语看待民生、解决民生问题是一个重要原因。 首先，在纯粹政治话语的支撑下，在性质上，“关注民生”只是手段而非目的。虽然就社会主义本质而言，“关注民生”可以看作社会主义区别于资本主义的一个重要特征，然而二次世界大战以后，社会主义的这一特征在总体上服务于资本主义/社会主义竞争这一更高的政治要求，其时出现了所谓的“苏联模式”就是试图通过计划经济体制下的经济高速增长实现社会主义对资本主义在经济总量上的胜利，而这样一个政治要求及与此相伴的“苏联模式”也无可避免地影响到了中国的社会主义建设——新中国建立后，社会主义革命任务在很短的时间内就宣告完成，人们迫切的希望用计划经济体制下经济的高速增长体现新生的社会主义中国的优越性，所以，“在1949—1957年时期，中共领导内部在采用苏联模式社会主义这一问题上是普遍一致的”。换句话说，在1956年、1957年这样两个特殊的年份，新中国建设的领导者虽关注民生问题，却又将关注和解决民生视作一个手段性任务，突出发展重 工业 、显著扩充经济总量却是更具目的性选择，这一点在毛泽东的《论十大关系》一文中得到了充分显示。在《论十大关系》一文中，一方面，毛突出强调要发展轻工业和农业以“保障人民生活”，然而又着重说明其最终价值仍在于“会使重工业发展得多些和快些”；另一方面，“毛泽东攻击了苏联过于着重重工业的做法，但又重申了对重工业对投放资金的要求是首位的”。这样，在“政治挂帅”的背景下，“生产力发展”、“计划经济体制下的经济总量的增长”、“民生”三者关系被简单化了——它们之间似乎可以直接划上等号，即，计划经济体制下的经济总量的增长即意味着生产力发展和社会主义的优越性，而民生问题将会随之解决，民生问题的解决似乎成了计划体制下经济高速增长的一个副产品；而反过来说，民生问题即使受到特别的关照也仅在于其可能影响到了“稳定”并进而影响到了经济发展及相关政治目标的实现。这样，从总体性质来看，民生问题及其解决只具有手段意义。或者说，在1956、1957年那样的年份里，新中国建设的领导者虽怀揣改善人民生活的美好心愿，但却对实现计划体制下经济高增长，获得对资本主义的比较优势抱有更高的政治热情，在这样的热情鼓舞下，通过严格的计划经济体制及平均主义体现新中国的社会主义性质，将更多的资源投放在工业及重工业建设中就显得最为重要的。 其次，在纯粹政治话语的支撑下，民生主体也受到了严格的限制。除了使“民生”在性质沦落为一个手段外，纯粹政治话语中包含的“阶级划分”及“阶级斗争”内容也严格限制了民生的主体范围。对于这个问题我们主要可以从两方面加以考察：第一、在“阶级斗争”的政治话语下，“人民”范畴以外的人群并不能作为民生的主体，这样的人群，只是被打击和消灭的对象。需要看到，民生的主体的范围一直是民生问题的重要方面，譬如，孙中山先生提“民生主义”时认为民生是“人民的生活”，然而孙却明确指出人民的范围，即“大凡有团体有组织的众人就叫做民”，换句话说，孙中山所说的人民与“‘国民’和‘群众’是同义的”。然而，在阶级斗争的政治话语下，“人民”的范围显然缩小了，1956和1957年的中国，在任何领域，“人民”和“非人民”都被严格的区分，《关于正确处理人民内部矛盾的问题》就是在提醒人们要分清这两类人群，并依据这样一种政治划分处理民生事务。第二、即使在人民内部，因为阶级成分不同，人们所获得的民生待遇也是有所不同的，其中最为显著的一个表现就是让“先进”的工人阶级获得更充分的生活保障，而“落后”的农民阶层的待遇则差了许多，这就有了所谓的城乡差异。实际上，正如有学者所指出的那样，早在“1953年和1955年春的 农村 粮食危机，已预示着以日益增长的城市需要为一方，以农村需要为另一方的潜在的广泛冲突”。而在大跃进及三年自然灾害中，这种民生待遇上的差异又被进一步拉大了，“在1958—1962年的‘大跃进’危机的高峰期，政府用于农村救济的费用每年少于4.5亿元，集体农业中的每一个人每年合0.8元左右，而粮食短缺地区的集市价格已经达到每公斤2—4元，集体单位内部的公益金并不能成为对饥饿农村人民提供有效援助的另一个来源”。“几种以经验为基础的证据表明，这次饥荒不均衡，主要在农村”“到1960年，农村谷物消费量下降了24%，而城市消费量下降不到2%。在1961年，全国平均消费量达到最低点时，农村消费量下降52公斤或25%，而城市消费两只下降15公斤或8%。” 最后，在纯粹政治话语的支撑下，民生问题的解决主要依靠政策而非法律。政治话语强势的一个直接后果就是政策手段的强势，蔡定剑先生曾对政策手段做出如下归纳，即政策手段具有“果断性”、“灵活性”、“执行效应快”、“很适应党的领导方法和革命斗争需要”等多个特点，而这些特点决定了其十分符合纯粹政治话语的要求；相比较来说，法律手段则要逊色许多。这样，在“建国初期确立的‘有法律依法律，没有法律依政策’的指导原则，片面地变成这样一个无形的规则：有法律依法律，但还是适合政策；没有法律依政策，有了政策也就不需要法律。”而就民生问题来看，由于存在着民生性质的手段性认识，领导者因而更希望能够便宜处理民生问题，而这时，更具灵活性和时效性的政策无疑是比较好的选择。笔者甚至认为，从某种意义而言，1957年“正确处理人民内部矛盾”的理论和政策出台就可以被视作对民生问题的快速反应。然而，在另一方面，我们却要看到，政策的易变性却又使民生问题无法得到持久的关注和有效的保障——还是在1957年，随着政策层面从“整风”开始转向“反右派”，以及1958年提出“大跃进”，“关注民生”已缺少了基本的政策支撑，“民生”因此在此后的几年内迅速恶化，虽然到1960年末，在“受到严重困难教训，全党和中央逐步清醒过来，决心认真调查研究，纠正错误，调整政策”，然而此时，百姓的生活已经遭受重大损失。 三、就当下的中国来说，虽然普通民众还无法深刻理解现代意义上的“法治”内涵，但“依法治国”深入人心却不是一个过分乐观的估计。这样，在民生问题上，人们必然符合逻辑地试图从现代法律话语中寻求支持，笔者认为，这种寻求的意义在当下的中国主要集中在两个方面：其一，现代法律话语的“在场”使纯粹的政治话语下的民生理解不再具有完全的合法性和合理性；其二，现代法律话语中包含的法治理念促使人们对民生的性质、民生的概念、乃至民生问题的解决方法产生了新的认识——这些认识有的已经在实践中得到显示，有的则需要本文从逻辑上进行揭示，具体可归纳如下： 1、在性质上，“关注民生”由手段转为目的 “法治”是什么？虽然人们在理解上存在着不同，然而“法治”包含“法律至上”及“遏止国家权力，保护人权”的双重含义却是不争的事实。实际上，如果仅从后一层含义来看，我们很容易发现在以“法治”为核心的现代法律话语的理解中，“以人为本”是一个基本要义，即“法治”实际包含着通过法律尊重人格、保障人权、体恤人的自然权利的基本诉求，而这样一些基本诉求也被众多多学者所承认的，譬如，有学者就通过细致的历史分析提出，法律观的发展实际经历了神本法律观、物本法律观、社本法律观和人本法律观四个阶段，而现代的法治观就是人本法律观。那么，“人本”和“民生”又是什么关系呢？笔者认为，虽然到 目前 为止，人们对民生有着多种理解，然而无论从何种角度解释，我们都应该承认，关注“民生”是“以人为本”的一个基本体现，“民生”如果不能实现，物质的人则无从存在，“人本”也会变成一句空话。依据这样一个理解，我们有理由确信，在现代法律话语的理解和关照下，作为人之前提的“民生”本身就构成一个了独立的、不被轻易牺牲的目的，或者说，在现代法律话语的语境中，民生不能也不应该被允许作为依附于特定目的手段性存在，能不能“解决民生”、“解决好民生”将构成判断法律良恶的一个独立标准。 2、从“人民民生”转向“公民民生” 如上所说，在纯粹政治话语中，民生实际上是指一种狭隘意义上的“人民民生”，“人民”范围以外的人群并不能作为民生的主体，然而这一理解在现代法律话语的语境中是无法立足的。一般而论，在现代法律话语中，并不存在直接的人民和非人民的区分，而只有公民和非公民的区分，即，只要某人成为一个国家的公民，就应受到这个国家法律平等的保护和义务的承担，所谓“法律面前人人平等”的内涵即在于此，而这样一种观念也已被我国的法律实践所承认。譬如，在刑法领域，人们就已经认识到“不管‘敌我矛盾’还是‘人民内部矛盾’一切按照法律办，构成什么罪就是什么罪，该判什么刑就判什么刑”；而1997年修改的《中华人民共和国刑法》更是取消了“反革命罪”这一罪名。正是因为这样一个原因，在现代法律话语的语境下，必然存在着从“人民民生”向“公民民生”的转变，而对于这样一种转变，笔者认为实际又包含着以下三方面特殊意义：首先，历史的经验已经明白的告诉我们，严格将民生问题局限于易变动的“人民”范畴，将会使另一部分人的民生被忽视，从而导致各种形式的打击“扩大化”，而这已经成为新中国民生实践的一个基本教训；其次、进入上世纪80年代以来，在中国的政治生活中，人民的概念外延也已经大大扩展，其不但包括传统的工农阶层，还包括“全体社会主义劳动者、社会主义事业的建设者、拥护祖国统一的爱国者的广泛爱国统一战线”，人民与公民的外延已十分接近，这样，我们就有理由认为，承认“公民民生”实际上就是在最大限度的保障“人民民生”；最后，从“人民民生”转向“公民民生”还意味着民生资源将不再简单地按照政治成分进行分配，关注社会“弱势群体”，实现“最少获利者的利益最大化”成为了现代法律话语语境下更具意义的举措。众所周知，自上个世纪以来，在社会变迁的大背景下，传统的严格意义上的“形式正义”的法治理解已受到了强大冲击，“好的法律应该提供的不只是程序正义，它应该既强有力又公平；应该有助于界定公众利益并致力于达到实体正义。”“实质正义”成为现代法律话语的新内容，笔者认为，正是这个新内容促使中国的民生实践获得了崭新的切入点，在当下中国，关注社会弱小者的就业、住房、医疗、 教育 等问题已成为一个显著的 时代 特征。 3、从政策民生到法律民生 如上所说，在现代法律话语中，“法治”的另一个基本内涵就是“法律至上”，而这个内涵体现在民生问题上主要通过法律（而不是政策）来保障民生。虽然我们不能否认在纯粹的政治话语中，政策手段具有多种适合其运作的优点，而且，即使在法律实践中，政策也是一个时常出现的因素，然而我们更要承认，在一个法治国家内，就权利保障和民生问题而言，法律手段无疑将更为有力，关于这一点，德沃金（DonaldDworkin）曾进行过细致的论证。在《认真对待权利》一文中，德沃金对法律原则和政策进行了比较，并得出了下述结论：政策规定一个必须实现的目标，一般是关于社会的某些经济、政治或者社会问题的改善；而（法律）原则应该得到遵守，并不是因为它将促使或者保证被认为合乎需要的经济、政治或者社会形势，而是因为它是公平、正义的要求，或者是其他道德层面的要求。笔者认为，这个结论实际上就是在启示我们：权利和民生的最终保障只能依据法律（原则和规则），“法律规则和原则表达和保护法律秩序中的权利，因而能使个人能够拥有安全的社会空间，使少数人不至于成为功利主义 计算 的牺牲品。”实际上，就当下中国的民生实践来看，我们已能清晰的看到，法律正越来越多的介入到民生问题中去。以刚刚过去2007年的立法为例，当年出台的《劳动合同法》、《就业促进法》《反垄断法》、《劳动争议调解仲裁法》以及对《个税法》和《道路 交通 安全法》的修改，无不包含着改善民生的直接目的，而据有关民政部门介绍，在2008年，中国有关民生立法的项目更将达到44项。另外，在司法领域，关注民生也成为一个重要的工作目标，最高人民法院院长曹建明在2008年第十九次全国法院工作会上明确指出，人民法院审判工作与社会和谐、保障民生密切相关，在各项审判工作中，必须把维护人民权益和维护社会公平正义作为人民法院工作的根本出发点和落脚点，着力解决人民最关心、最直接、最现实的利益问题，依法保障宪法和法律赋予人民群众的政治、经济、文化、社会等各项权利。这样从总体上而言，在民生话语转型的背景之下，民生问题最终从一元的政策的保障转向了法律、政策的二元保障。 四、虽然存在上述理解，然而笔者并不认为，中国当下的民生理解可以在纯粹的法律话语的语境中进行表达，而且当下民生实践在很大程度上也的确仍为政治话语所决定。不过，作为一个法学研究者，基于对法律制度和法治本身的信仰，笔者始终认为，就中国未来而言，通过现代法律话语认识民生问题、进行民生实践是一个可欲的图景，而在这样一个过程中，“民生”获得宪法的充分保障将具有决定的意义。正是基于这样一种考虑，所以，在本文的最后部分，笔者将以现代法律话语为“滤镜”对中国现行宪法的民生保障进行考察。而这一考察的前提在于，在现代法律话语的阐释下，民生要求与立宪的基本诉求具有根本上的一致性。 众所周知，19世纪以来，现代立宪的首要目的就是保护人的基本权利，努力遏止作为“必要邪恶”的国家权力，并在此基础上形成了所谓“自由国家”，“然而，随着资本主义的高度化，财富偏向集中，劳动条件不断恶化，垄断集团次第崛起”，“宪法所保障的自由、对于社会意义、经济意义的弱者来说，只不过是贫困的自由、饥饿的自由而已”正是在这样的背景下，19世纪的自由国家最终蜕变为以国家干预和计划为必要的社会国家，然而，立宪主义的原初目的却没有随之发生改变，立宪的目的仍“在于保障个人的自由和权利，而社会国家思想的目的亦在于使立宪主义的这种目的在现实生活中得到实现，为此应认可为两者之间基本上是一致的”。这就是说，在现代法律话语的阐释下，无论什么样的国家，保护人的权利、关怀人的生活都当是立宪的应有之意。 就中国宪法而言，笔者认为，经过多次修改，中国宪法在很大程度上已经体现了民生保障这一基本诉求。然而，我们也要承认，如果以现代法律话语考察当下宪法中的民生保障，则我们仍能发现中国宪法中包含着现代法律话语与纯粹政治话语的冲突，而且宪法在民生保障的具体方面也具有相当的局限性。 首先、当前宪法仍包含着“人民民生”的历史痕迹。如上所言，“人民民生”在本文中特指一种民生资源按政治成分覆盖和分配的模式，从“人民民生”的本质来说，其与现代法律话语是冲突的。然而，到目前为止，这一模式仍然影响着我国现行的宪法的相关规定，在这其中最被人诟病的当数迁徙自由权的阙如及与此相关的户籍制度。中国的户籍制度诞生于1958年——该年颁布了《中华人民共和国户口登记条例》，从现在的眼光看，这一条例实际就是“人民民生”的制度性安排，而且，由于宪法中缺少迁徙自由权的相关规定，这个条例一直到今天还发挥着巨大威力。实际上，早在1982年修宪时，就有人提出应在宪法中规定迁徙自由权，但最终的回应却是“这个问题要考虑到实际不可能实现”；“不能让农村人口自由进城，现在城市很困难，有了权利大家便都都到城里住来了，那是不能规定的”。这样，在“人民民生”的观念基础上，一直到现在，宪法中仍没有迁徙自由权的规定，虽然，随着中国的改革开放，城市已经不那么“困难”了；虽然，农村人口实际上已经大量涌入城市，并为城市的发展做出巨大贡献，但农民在就业、医疗、教育等诸多方面得不到平等民生资源的状况仍然存在。 其次、某些特定“弱势群体”的保护缺乏宪法支撑。如上所言，在现代法律话语的语境下，“民生关注”已直接指向所谓“弱势群体”，而且中国现行宪法也有着一些相关规定，然而在总体上宪法对“弱势群体”的保护却存在着不足。譬如，对于社会转型后诞生的新“弱势群体”，现行宪法就缺乏保护性规定，而这其中最为典型的当数 企业 劳动者的民生问题——改革开放以来，企业劳动者是变化较大的一个群体：在社会转型以前，作为国有企业的劳动者，工人特别是具有城镇背景的正式工人，无论如何也不属于“弱势群体”，相反“转型前的政治分割和身份分割给工人营造了一个安全宁静的港湾，导致了一些工人的‘贵族化’”，；在社会转型后，随着私营企业增多和农民工的大量涌入、国有企业的效益下降和裁员，作为“劳方”的工人阶层，迅速与其他市场经济国家一样成为相对于“资方”的“弱势群体”，然而，对于这样新的弱势群体，中国宪法并无市场经济国家在宪法中所普遍赋予劳动者的罢工权的规定，再加上“中国当前的工会制度是针对社会转型前的情况设计的”，这就使企业劳动者的民生成为了一个严重问题。 最后，当下的违宪审查机制无法有效地对事关民生的法律法规和政策进行审查。“违宪审查，是指享有违宪审查权的国家机关通过法定程序，以特定方式审查和裁决某项立法或某种行为是否合宪的制度。”我国现行宪法规定了中国的违宪审查模式，即全国人大及其常委会负责监督宪法实施，享有违宪审查权。然而，近二十年的宪法学研究对中国目前的违宪审查机制已经做出了较为一致的评价，即它“有不够完善之处，主要表现为审查主体不明确和多层次，审查范围狭窄，缺乏程序保障等。这些弊端使现行审查模式难以符合社会主义市场经济要求，也难以适应社会主义民主与法制的需要，因而有待进一步完善。”笔者认为，就民生问题而言，中国违宪审查机制之不足已经影响到了民生法律保障体系的形成和效用，一个具体表现就是，到目前为止，有关民生的法律法规仍然相互冲突，难以形成一个“金字塔”型的逻辑规范体系，各种与现代法律话语相违背的政策和决定更得不到宪法的有效“过滤”，而如果各种法律法规、政策决定在其产生和运行过程中不能得到宪法“护航”，那么，则其对于民生问题的处置变得任意，最终，这种任意将侵犯到作为目的的民生本身。 以上即为我们从现代法律话语出发对现行宪法的民生保障所做出的简略考察。当然，由于资料搜集的不足及思维的局限，这些考察到目前为止还主要在于一些显而易见的方面，然而这并不妨碍笔者在本文的最后做出一些 总结 。笔者认为，作为持久受纯粹政治话语建构的民生问题，其在寻求现代法律话语的支撑过程中，必然要受到现代法律话语更多方面的和更深层次的“凝视”，笔者的愿望是，我们的民生理解和民生态度能够在这些“凝视”中发生进一步的变化，而我们的宪法以及法律也将在这种“凝视”中日趋完善，最终成为解决民生问题的有力的和根本的制度保障。
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