2018“法治农村”建设的困境与出路
【摘要】在新世纪，党的十七大报告提出了推进基层民主与新 农村 建设的目标任务，在这种话语背景下，以极具代表性的河南省某市一些县的乡镇作为调查、研究的样本，基于一份《村民自治情况调查问卷》及《村民自治情况调查问卷统计结果》，本文将定量研究这些地区在村民 法律 意识、依法办事、村务公开、村民选举、村民自治管理及其他与农村法治实现相关的方面所存在的问题。通过对这些问题的定量分析，本文旨在揭示农村地区之所以存在这些困境的传统文化、民主观念、法治意识和制度建设等方面的原因，并在此基础上探讨解决或者缓解这些问题的对策、出路以及进一步改革的方向。【关键词】农村；法治；实证分析；问题；出路
【正文】
一、引言
众所周知，自我国1982年宪法确认了由部分农村地区自发组建的“村民委员会”的法律地位，1987年《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》对村民委员会组织、功能和选举方式给出明确规定，1998年《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村委会组织法》）正式颁布施行以来，村民自治经过了20多年的探索和实践，已经日益成为在当今 中国 农村扩大基层民主和提高农村治理水平的一种重要方式。
然而，我们也不得不承认：在我国当下的广大农村地区，村民自治和农村法治状况并不尽如人意。为此，我们选取了河南省驻马店市一些县的乡镇作为调查、研究的样本，进行了一次村民自治情况调查。为了确保本次实证调查的可信度与 科学 性，具体安排如下：调查十个村：（1）Q县调查5个村，其中L乡2个，S 乡1个，P乡1个，最后选择了与城市相邻的V乡的1个村；（2）R县调查3个村，其中有一个村与城市相邻；（3）W县调查2个。另外，对于每一个村的调查对象（包括不同年龄、不同文化程度、村民与村委会干部的比例、党员人数、男女比例，等等）都做了精心的设计。http://
这样以来，以极具代表性的河南省驻马店市某些县的乡镇作为调查、研究的样本，基于一份《村民自治情况调查问卷》及《村民自治情况调查问卷统计结果》，本文将试图定量研究这些地区在村民法律意识、依法办事、村务公开、村民选举、村民自治管理及其他与农村法治实现相关的方面所存在的“现实性”问题。由于这些地区具有代表性，“窥一斑而见全豹”，通过对所存在问题的定量分析，本文旨在揭示以这些地区为代表的广大农村地区之所以存在这些尴尬与困境的传统文化、思想意识和制度建设等方面的原因，并在此基础上探讨了解决或者缓解这些问题的对策、出路以及进一步改革的方向。
二、问题与实证
（一）村民法律意识方面
根据我们的调查问卷（材料），我们定量分析了样本村民法律意识的情况。依据我们的调查结果（我们选取样本的调查人数总计500人）可以看出，在广大的农村地区，村民的法律意识不高，对基本的法律文本知之不多，对于一些基本的法律概念、规范和制度了解不够，对于这些法律规范和制度在农村所起的作用也不清楚。例如，在我们的调查范围内，没听说过《村委会组织法》的为336人，占67.2%；不了解“村民自治”涵义的为362人，占72.4%；不知道农村实行“村民自治制度”的为410人，占82%；而专门学习过《村委会组织法》的仅有25人，占5%，没有学习过的人数占到了95%（参见表1）。http://
★表1：村民法律意识问题
序号 选 项 （人数）问 题 选 项 A 选 项 B 选 项 C 1 您听说过《中华人民共和国村民委员会组织法》吗? 听说过（164） 没有听说过（336） X 2 村民自治是指由群众自己依法办理与自己利益密切相关的事情，由村民实行自我管理、自我 教育 和自我服务，您了解“村民自治”的这一涵义吗？ 知 道（138） 不 知 道（362） X 3 您知道我们国家在农村实行的是“村民自治制度”吗？ 知 道（90） 不知道（410） X 4 您是否专门学习过《中华人民共和国村民委员会组织法》？ 学 习 过（25） 没有学习过（475） X 10 您了解您们村的村规民约吗？ 不了解（265） 了解，但不起作用（148） 了解，并起作用（87） http://
注：1.样本调查对象为500人；2.各选项下（后）面括号内的人数为选择该选项的总共人员数目；3.X表示该问题没有此选项。
（二）农村依法办事方面
根据我们的调查问卷和统计结果情况，我们不难看出，在广大的农村地区中依法办事的状况并不尽如人意，这当然与农村村民的法律意识不高和法治观念淡漠有关，同样也与长期以来在“乡土社会”之下农村所形成的办事“潜规则”、“土办法”等息息相关。例如，对于农村重大决策应该如何做出的问题，认为有领导人决定（包括全村村民讨论后由领导人决定）的为325人，占65%；而认为需由全体村民决定的仅有105人，只占20.1%。再比如，对于在农村应由村支书还是村主任领导的村委会具体行使权力的问题，不知道的为137人，占27.4%；认为由村支书具体行使权力的为292人，占58.4%；而认为应该由村委会具体行使权力的为25人，仅占5%。当然，由此带来的一个问题就是对村干部依法办事“满意度”的低下，根据我们的统计，对依法办事满意（包括“很满意”和“满意”两项）的为48人，占9.6%；即使把对依法办事“满意度”为“一般”的人员（115人）包括在内，也仅有163人，占32.6%（参见表2）。
★表2：农村依法办事问题
序号 选 项 （人数）问题 选 项 A 选 项 B 选 项 C 选 项 D 选 项 E 选项F 12 您认为村子里的重大决策应该如何做出? 村里的领导人决定（81） 村民代表决定（70） 全体村民决定（105） 全村村民讨论后由领导人决定（244） X X 22 您对村民自治工作中依法办事的满意度？ 很满意（16） 满意（32） 一般（115） 不满意（172） 很不满意（124） 不清楚（41） 25 在你们的观念中，你们村里是村支书在行使具体的权力，还是村主任领导的村委会在行使具体的权力？ 不知道（137） 村支书（292） 村委会（25） 村支书和村民委员会的关系很融洽（46） X X http://
注：1.样本调查对象为500人；2.各选项下（后）面括号内的人数为选择该选项的总共人员数目；3.X表示该问题没有此选项。
（三）农村村务公开方面
在农村，村务公开被称为“阳光工程”，是村民自治的一种形式，也是村级民主管理的基本制度。实践证明，农村村务公开制度会直接影响该村的干群关系、社会事业与稳定 发展 。因此，搞好村务公开，对农村的改革、稳定和发展，对乡村民主 政治 建设和 经济 建设都具有重大意义。然而，基于我们的调查结果和统计分析，在广大的农村地区中，村务公开的状况最糟糕，存在的问题也最严重，十分令人担忧。
（1）农村财务不公开或公开不 规律 。根据我们的调查分析，对于农村财务的公布情况来说，认为一年公布2次以上的仅有29人，占5.8%；而认为从不公布（288人）和只在应付时公布（193人）的人占到了94.2%（参见表3）。
（2）村民对应予公开的事项不了解。依据我们的实证研究，对于《村委会组织法》第22条所规定的应予公开的事项，不知道的就有371人，占到了74.2%（这还不包括仅知道一部分的人员）（参见表3）。
（3）农村收支情况不透明。对于农村的收入和支出情况，除了知道一部分的人员外（34人），不了解情况的有459人，竟然占到了90.18%。由于在农村地区，村务公开工作存在的严重问题，导致了村民对村务公开工作的不满，表示满意的（包括“很满意”和“满意”两项）只占7.2%；即使把村民对村务公开工作“满意度”为“一般”的人员（59人）包括在内，也仅有95人，仅占到19%（参见表3）。http://
（四）农村村民选举方面
在《村委组织法》规定的框架下，村民投票选举村委会是实行村民自治的基础，它为村民提供了实现选择自己领导的基本权利以及参与村庄公共事务的机会。在广大农村，村委会选举已经成为村庄政治生活中最重要的事件，基层村民选举已经对中国农村的政治、经济格局产生了一定的影响。可是，通过实证调查、研究和分析，我们也同时看到了在农村村民选举方面存在诸多问题。
（1）村民对于选举了解不够，对于选举的一系列权利、义务、程序等方面的规定更是知之甚少。例如，对于《村民自治情况调查问卷》中第5、16、17、18、19和20这些问题的统计结果，就可以看出村民对农村选举的了解程度相当低（参见表4）。
（2）农村村民大会或村民代表大会不按时召开。根据我们的调查，认为每年都召开的有27人，占5.4%；认为印象中几年才召开一次的有149人，占29.8%。
★表3：农村村务公开问题
序号 选 项 （人数）问 题 选 项 A 选 项 B 选 项 C 选 项 D 选 项 E 选项F 13 你们村中的财务一年中公布的情况如何？ 2次以上（29） 从不公布（288） 只在应付时公布（193） X X X 22 您对村民自治工作中村务公开的满意度？ 很满意（11） 满意（25） 一般（59） 不满意（190） 很不满意（152） 不清楚（63） 23 您是否知道村民委员会应实行村务公开制度，村民委员会应当及时公布下列事项，其中涉及财务的事项至少每六个月公布一次，接受村民的监督（《村委会组织法》第22条）？ 知道（34） 不知道（371） 知道一部分（95） X X X 24 您了解您们村的收入和支出情况吗？ 了解（7） 不了解（459） 知道一部分（34） X X X http://
注：1.样本调查对象为500人；2.各选项下（后）面括号内的人数为选择该选项的总共人员数目；3.X表示该问题没有此选项。
而不清楚的有314人，高达62.8%（参见表4）。
（3）村民参与选举的热情有所提高，但仍有不少人参与热情低下。例如，对于是否愿意参加本村村民委员会干部选举的问题，仍有164人（包括认为“无所谓”的108人和认为“嫌耽误时间”的56人），占到了32.8%（参见表4）。
（4）村民对村委会干部选举的信任度低下。例如，只有89人认为村委会干部选举“非常公平、公正，是候选人靠个人威望当选的”，只占17.8%；而认为“是由乡镇领导决定的”的有85人，认为“是候选人通过贿赂选民或者凭借宗族的势力当选”的有326人，这两项合计占到了82.2%（参见表4）。
（5）对村民自治工作中村委选举的“满意度”不高。无疑，这是与以上所述原因有着紧密关联的。对村委会干部的选举工作，表示满意的（包括“很满意”和“满意”两项）有37人，只占7.4%；即使把对村委会选举工作“满意度”为“一般”的人员（59人）包括在内，也仅有96人，仅占到19.2%（参见表4）。
（五）农村自治管理方面
根据我们的调查问卷和对统计结果情况的量化分析，除了前述在农村村民法律意识淡漠、对“村民自治”内涵及“村民自治制度”了解不多之外，在农村村民自治管理的其他方面也存在不少问题。http://
（1）对村民自治制度和其与乡镇人民政府的关系不很清楚。例如，对于“愿意实行村民自治还是愿意直接接受乡镇领导”的问题，仍有95人认为“愿意直接接受乡镇的领导”、111人认为“无所谓”，这两项共计有206人，占到了40.12%。再比如，对于“乡镇人民政府和村民委员会的关系”的问题，认为是“领导关系”的有182人，占36.4%；认为“不知道”的有234人，占46.8%；而认为是“指导关系”的有84人，仅占了16.8%（参见表5）。
（2）由于对村民自治制度了解少，导致农村村民自治管理能力较差。对于村民委员会必须提请村民会议讨论决定方可办理的《村委会组织法》中第19条规定的事项，认为“不知道”的有339人（这还不包括认为仅“知道一部分”的112人），占到了67.8%（参见表5）。
（3）村民对村民委员会信任度不高，对其“利益代表性”持较大怀疑态度。对于“村民委员会能否代表大多数村民的利益”的问题，认为“能代表大多数村民利益”的只有87人，仅仅占到了17.4%；认为“不知道”的有94人，占18.8%；
★表4：农村村民选举问题
序号 选 项 （人数）问 题 选 项 A 选 项 B 选 项 C 选项D 选项E 选项F 5 您认为本村的村委会主任应当？ 由上级任命（27） 通过村民自由选举产生（425） 无所谓（48） X X X 6 您是否愿意参加本村村民委员会干部的选举？ 非常愿意（336） 无所谓（108） 嫌耽误时间（56） 不愿意参加（0） X X 7 您认为村委会干部的选举是否公正、公平？ 非常公平、公正，是候选人靠个人威望当选的（89） 是由乡镇领导决定的（85） 是候选人通过贿赂选民或者凭借宗族的势力当选（326） X X X 11 你们村每年都要召开村民大会或村民代表大会吗？ 每年都召开（37） 印象中几年才开一次（149） 不清楚（314） X X X 16 您是否知道组织村民委员会选举工作的机构是村民选举委员会，该机构是由村民会议或村民小组推选产生的？ 知道（64） 不知道（299） 知道村民选举委员会，但不知道是由村民会议或村民小组推选产生（137） X X X 17 您是否知道村民选举委员会成员被确定为候选人的，其选举委员会成员的职务即终止？ 知道（102） 不知道（398） X X X X 18 你们村村委会的选举在投票选举前，是否组织了村民委员会主任、副主任候选人发表演说？ 有时组织，有时不组织（158） 从来没有组织过（291） 每次都组织（51） X X X 19 您是否知道村民委员会每届任期三年，届满应当及时举行换届选举？ 知道（292） 不知道（208） X X X X 20 您是否知道本村五分之一以上有选举权的村民联名，可以要求罢免村民委员会成员？ 知道（58） 不知道（442） X X X X 22 您对村民自治工作中村委（民）选举的满意度？ 很满意（11） 满意（26） 一般（59） 不满意（186） 很不满意（171） 不清楚（47） http://
注：1.样本调查对象为500人；2.各选项下（后）面括号内的人数为选择该选项的总共人员数目；3.X表示该问题没有此选项。http://
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