2018实现国有企业改革目标的症结何在

6483902 · 发表于 2018-7-11 23:04:03

　　我国渐进式改革，包括两方面内容：一是在不根本改变传统体制的前提下，在传统体制框架内放权让利；二是在传统体制核心部分改革受阻的情况下，通过体制外改革发展新体制。改革开放20多年来，我国市场经济机制的发育和国民经济的迅速增长，主要是依靠非国有经济和非公有经济的发展，或者说主要是依靠后一种意义的渐进式改革。而国有经济改革收效所以不显著，是因为要对其进行规范化的公司制改造，实现其改革目标，任务还相当艰巨，许多深层次的矛盾还没有得到根本解决。国有企业改革目标的实现难度这么大，是因为传统国有企业的组织制度只适应计划经济体制的要求，而计划经济体制与市场经济体制是两种对立的经济体制。与此相联系，实现国有企业改革目标，建立适应社会化大生产与市场经济客观要求的一种资本组织制度——现代企业制度，其所必需的条件非常苛刻，必须经过长时期的积累和创造，任重道远。
　　一、深化国有企业改革的必然选择
　　我国国有企业的形成与发展，始终是与计划经济体制联系在一起的。马克思、恩格斯曾经指出：一旦社会占有生产资料，商品生产将被消除，社会生产内部的无政府状态将为有计划的自觉的组织所代替。社会主义国家之所以要建立国有制经济，其目的就是为了保证按照国家“预定计划进行的社会生产成为可能”。因为计划经济说到底是以国家为资源配置的主体，国有企业是计划经济赖以正常运行的充分条件，从而成为一种普遍实行的一般企业制度。计划经济从某种意义上说是一种“短缺经济”。我国在从计划经济向市场经济转变过程中，必然要经历一个长期被压抑的需求（即所谓超额需求）迅猛释放的阶段，也就是必然要经历一个单纯由需求诱导的企业过度进入的阶段。这里所说的过度进入，指的是按照市场经济原则，完全没有必要进入那么多。在以“短缺经济”为起点、供求缺口很大的背景下，一定时期内供给能力的快速扩张，其中包含严重的重复建设和重复生产，是难以避免的。因为在供求缺口很大的情况下，往往可以获得超额利润。但是，伴随着计划经济向市场经济转变，卖方市场也就逐步地向买方市场转变，市场结构也随之由以往的供给主导型转变为需求主导型。在激烈的市场经济竞争中，长期在计划经济体制下运行的国有企业，由于其经营机制不能适应市场经济发展的要求，因而陷入困境、甚至出现较为严重的亏损。
　　我国国有企业改革，是采取逐步推进的渐进方式，大体经历三个阶段。第一阶段为扩权让利，改革国家与企业的分配关系，实行“企业基金”、“利润留成”，同时赋予企业部分经营自主权。这在一定程度上激发企业追求自身经济利益的内在冲动。第二阶段为利改税，国家与企业之间的分配关系，由上交利润改为上交税金。这固然有利于保障企业合法留利和国家财政收入的稳定增长，但却混淆税收和利润的不同性质。第三阶段为经营承包责任制。它虽然在一定程度上减少政府对企业的行政干预，强化了企业的自主经营权，但仍然存在着承包指标不规范、企业行为短期化、只负盈不负亏。这个时期的企业改革，尽管经历了不同阶段，其间也触及到部分产权关系，但始终未能走出“放权让利”的思路。国有企业政企不分、财务预算约束软化等问题长期得不到根本解决。要使国有企业改革进一步深化，企业经营机制根本转换，就必须从深层次上进行以明晰产权关系为主要内容的企业制度创新。也就是转入以建立现代企业制度为目标的新阶段。建立现代企业制度，就是要把大多数国有企业改制成为公司制企业，其方向是建立与规范化的现代公司运行机制相适应的法人治理结构，实现企业经营机制的真正转换。正是在这个意义上，朱镕基总理在九届五次全国人大会上所作的《政府工作报告》明确指出，要把深化国有企业改革的重点，放在继续推行规范化的公司制改造，健全法人治理结构。
　　现代公司制的基本特点是：投资主体多元化，以及与此相联系的所有者与经营者的相分离。即所有者“远离”企业的生产经营活动，由具有经营能力的人直接管理企业的运营。这就存在着所有者与经营者之间的委托代理关系。其基本特点还可以作更深层次的概括：即所有权多元化，法人企业的投资主体是开放的、多元化的；终极产权外在化，出资人一旦投资于企业，其所有权就转化为股权，终极产权与法人产权相分离，出资者不能随意干预法人企业的日常经营活动；法人产权独立化，法人财产一旦形成便获得独立性质，无论企业的终极产权归谁，无论股权如何易手，法人企业作为独立的经济实体，自主地行使法人财产权；财产责任有限化，出资人是以投入资本额为限承担有限责任，法人企业则以全部法人财产对外独立承担有限责任；财产（权）运作市场化，产权不再是一种僵化和封闭权利，它借助于产权市场进行交易、配置和重新组合。建立规范公司治理结构的必要性是由两方面原因所决定的：一方面是委托代理关系的存在；另一方面是契约的不完全性，交易费用之大，使成员之间的利益冲突，不可能完全通过契约来解决。
　　规范化的公司制法人治理结构的形成过程是：作为所有者的股东，对公司拥有最终控制权，他们通过股东代表大会决定董事会成员的任免，董事会在股东代表大会授权范围内，拥有公司战略决策权和任免经理权，但董事会必须对维护股东利益负责（被称为受托责任）。经理人员受聘于董事会，并在董事会的授权范围内，独立自主地进行经营决策，管理公司的日常生产经营活动。但是，经理人员的权限不能超过董事会的授权，同时他们的经营活动必须受董事会的监督。由此形成了股东大会和董事会以及经理人员三者之间的相互制衡关系。所谓公司法人治理结构，说到底就是有关所有者（股东）、董事会和高级经理人员三者之间的权力分配和制衡关系的一种制度安排，是明确界定股东大会、董事会、监事会和经理人员的职责和功能的一种企业组织结构。[1]
　　由此可见，把国有企业改制成公司制，并不等于建立了现代企业制度。只有在规范的公司制基础上，切实转换经营机制，才能真正建立现代企业制度。同时，建立现代企业制度，并不等于其经济效益就好，而是形成一种优胜劣汰机制，即好的企业（公司）加快发展，不好的企业（公司）迅速被淘汰。
　　二、真正实现向公司制的机制转变
　　从1998年起，我国通过国有企业三年攻坚，国有大中型亏损企业三年解困的目标虽然基本上实现，但脱困的基础还很不稳固，政策性因素相当大，不包括在解困范围内的许多企业困难不小，企业素质和效益真正提高的为数不多，离建立现代企业制度、实现规范比公司制改造目标还有很大差距。这是因为，国有企业“三年脱困”目标的实现，与政府实施的三把“撒手锏”有很大关系，即技改息、兼并破产和债转股。这些输血性对策，直接给国有企业注入了资金，冲销了债务，降低了成本负担，有力扭转企业亏损，但企业经营机制的转变最终还得依靠企业“内生”造血机制。由于历史的和现实的原因，公司治理结构在我国许多大中型国有企业乃是一个薄弱环节。我国现有上市公司中的大部分是由国有企业重组改制而成的。在这一改制过程中，如何建立所有者与经营者之间的制衡机制，以及建立有效的企业高级经营者的激励与约束机制，还有许多难题没有解决，还有赖于资本市场与经理市场的发育和完善。对实现国有企业改革目标的长期性和艰巨性必须有足够的认识。
　　既然现代企业制度是适应社会化大生产和市场经济要求的一种资本组织制度，这就决定了这种制度的建立，不仅有赖于企业内部改革，而且有赖于企业外部改革。建立现代企业制度与建立社会主义市场经济体制是相辅相成的。与此相联系，现代公司治理存在两类机制：一是外部治理机制；二是内部治理机制。
　　现代公司的外部治理机制，主要来自企业外部市场的监督约束机制，尤其是产品市场、资本市场和经理市场等市场机制。例如兼并、收购和接管等市场机制。在国有企业市场化改革中，由产品市场到资本市场是完全合乎逻辑的。应当这样看，产品市场的竞争对企业而言是最根本的，它直接关系到企业能否获取利润以及获取多少利润，决定着企业的生死存亡。国有企业首先是面对产品市场组织生产，由过去的以产定销变为以销定产。在激烈的市场竞争中，有的企业由不适应到适应，不断发展壮大，在市场份额中所占比重逐渐上升，而相当多的企业则在市场竞争中陷入困境（这当然和国有经济布局不合理有一定关系），从而促使企业的市场结构出现了生产和销售的集中趋势，企业的组织结构也相应出现少数行业领先企业迅速扩张，而大多数其他企业难以为继的局面。与此相联系，在资金供给上，改革初期首先发生的是以财政为主渠道到以银行为主渠道的变化。随着企业负债率的上升、银行不良债务的激增和经营风险的加大，发育和发展资本市场，以拓宽企业融资渠道便成为必然的选择。在企业以上市公司为主要形式进入资本市场的过程中，那些在产品市场上业绩优良、竞争力强的企业成为首选对象。这些企业获得资本市场支持后，借助于自我积累和外部兼并，特别是对产品市场竞争中处于困境企业的资本重组，实现快速扩张。资本市场对优势企业为核心的重组过程所起的作用，在于为优势企业提供重组所需要的资金支持和低成本的重组机制。优势企业利用资本市场所提供的资金优势，运用兼并、收购、托管等方式对其他劣势企业进行重组。从经济运行和资源配置的角度看，产权交易是劣势企业的生存之道，优势企业的发展之道。这就从外部强化了对公司高级经营管理人员的约束机制。这种外部治理机制的特点，是强化所有权的约束力，其约束机制是借助于市场机制发挥的。市场竞争机制把不能完全观察到的隐性信息还给企业家，形成一种外部压力，强制其自我激励约束。它是以高度发达的证券市场及其股票的高度流动性为前提的，主要依赖证券市场“用脚投票”实现的。一个发育健全的股票市场，实际上也是一种有效地筛选上市公司与经理的市场。资本市场竞争的实质，是对企业控制权的争夺。从控制权的角度看，这些资本市场行为，包括接管机制或并购机制，就是资本市场的竞争运行机制。这种接管、并购对经营欠佳的企业家是一种威胁，迫使其强化努力程度，约束自己的机会主义行为。
　　现代公司要建立有效的治理结构，完善内部治理机制，还应把国有企业改革的重心，放在如何使所有者“到位”的问题。即使所有者（出资者）真正掌握公司的剩余控制权和剩余索取权。法人治理结构是在委托代理关系下发生的。如果所有者没有到位，委托代理关系就很难确立。只有所有者真正到位，这样的委托才是有责任的委托，代理才是有约束的代理。过去政府作为国有企业的委托人，实际上政府也是一种代理机构。委托代理关系始终没有理顺。目前正在进行的公司化改造的我国国有企业，包括国有独资公司、国有控股公司，其股权结构的最大特点是高度集中，形成相当浓厚的政府主导型治理模式。实践表明，政府主导型的治理模式，董事会的决策职能和经理阶层的执行职能，很难真正分开，而且董事会和经理班子的重合与交叉现象，往往又是相当严重的。与此相联系，政府主导型治理模式，在股权高度集中（即一股独大）的情况下，中小股东参与公司经营决策的程度很低，中小股东特别是小股东缺乏监督约束经理人的机会和手段。政府主导型治理模式，必然削弱企业经营管理者的激励机制。这不仅表现为总体报酬水平低，而且表现为报酬结构单一，缺乏长期起作用的股权激励机制。[2]

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