2018浅析治理理论及其中国化的路径选择

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　　【摘要】随着全球化浪潮的冲击，治理理论移植中国，并对中国社会科学的各个领域产生了重大影响，但由于治理理论本身的缺陷和中国具体国情，善治的实现困难重重。文章提出要真正实现公共利益最大化的治理目标，进一步转变政府职能和发挥党组织、人大、政协的启蒙、整合作用是中国现阶段最有效的路径选择。
　　【关键词】治理；善治；中国化；路径选择
　　　　
　　自从世界银行首次提出“治理”一词后，治理理论如同一股强劲的风暴席卷全球，对社会各个领域产生了极大影响，成为各国政府改革的新模式。因此，许多学者将其作为中国改革走出困境的一条新途径，但这一西方的“舶来品”本身并不完美，它也可能失灵，在一定条件下，甚至比政府失灵和市场失灵影响更大；加之中国的国情与西方发达国家有较大差距，所以在运用治理理论过程中，必须将其合理成分与中国实际相结合，盲目套用，很可能造成适得其反的后果。
　　
　　一、治理理论的基本内容及其主要特征
　　
　　（一）有关治理的若干理论界定
　　“治理”，英文为Governance，原意是控制、引导和操纵。在1989年世界银行关于非洲的报告中，“治理”一词首次出现；世界银行1992年度报告的标题就是“治理与发展”；经济合作与发展组织在1996年发布一份名为“促进参与发展和善治的项目评估”；联合国有关机构还成立了一个“全球治理委员会”，并出版了一份名为《全球治理》的杂志。短短十几年，治理迅速发展成为一套内容丰富、适用广泛的理论。在社会科学的许多领域，如政治、行政、管理等方面得到广泛运用，并日益受到广泛的重视。
　　治理理论虽然得到广泛的运用，但对治理一词的确切定义在理论界仍存在着较大的争议。作为治理理论的主要创始人，罗西瑙将治理界定为一系列活动领域里的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用。与统治不同，治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。另一位研究治理的学者格里·斯托克提出了五种关于治理的观点：
　　1．治理是指出自政府但又不限于政府的一系列社会公共机构和行为者；
　　2．治理意味着在为社会和经济问题寻求解答的过程中存在的界限和责任方面的模糊性；
　　3．治理明确肯定了涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在的权力依赖；
　　4．治理指行为者网络的自主自治；
　　5．治理认定，办好事情的能力并不在于政府的权力，不在于政府下命令或运用其权威。   
　　政府可以动用新的工具和技术来控制和指引，而政府的能力和责任均在于此。联合国全球治理委员会在《我们的全球合作伙伴》中，将治理概括为“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和”。
　　
　　（二）治理的核心内容与特征
　　从多位学者和各种机构的定义中，我们不难看出，治理作为一种新兴的理论之所以具有如此旺盛的生命力，其关键的一点在于，它是国家与市民社会突破零和博弈，实现双赢的一条新道路，即它在公共利益的实现方式上，由一元、强制、垄断走向了多元、民主、合作。具体说来，首先，治理理论认为政府不是国家唯一的权力中心，各种民间组织如非政府组织、协会、志愿性组织等同样是合法权力的来源；其次，治理强调国家与公民社会之间的合作，如谈判对话、模糊公私部门之间的界限，并重视公私之间的依赖关系；再次，治理注重在各种组织和个人参与的基础上，最终通过形成一个合作的网络，来分担各种公共事务和责任。
　　通过对治理理论内容的分析，显而易见，治理是在对传统统治的批判与继承上发展起来的。治理与统治相比，其主要特征在于：
　　1．管理主体的多元化和控制范围的不确定性。政府、公共权力组织和民间组织都可能成为权力的中心。同时，作用范围也随主体的不同而不断发生变化，小到一个具体组织，大到一个国家，甚至是整个世界，都可以是治理理论应用的范围。
　　2．管理方式由以强制性为主转变为以平等、对话、合作为主的多元化手段。特别是注重在市场原则基础上的分权合作。
　　3．权力运作向度由单一的官僚制所设计的自上而下转向自组织网络式的多元互动的模式。在治理过程中，它所依靠的是合作网络的一种权威，而不单是政府和公共组织的权威。
　　4．治理追求的目标由传统的“善政”向一种“良好的治理”即“善治”转变，并由单纯的追求效率转向为实现公共利益最大化，使国家与市民社会形成一种更为有效和良性的互动关系。
　　
　　二、治理理论的固有缺陷及其移植的历史局限
　　
　　（一）治理理论的固有缺陷
　　1．政府与市民组织之间权责不明，界限模糊。治理通过政府与市民组织或个人进行谈判协商，达到合作与共识，但正如斯托克指出，治理在为社会和经济问题寻求解答过程中存在界线和责任方面的模糊之点。当政府与市民之间由于利益的差别而造成治理失败时，他们之间的矛盾将如何解决，由谁协调？公共政策的出台是否真的能够实现公共利益最大化的治理目标？现代的政府虽然由巨型政府向有限政府和责任政府转变，但是政府仍然是各种社会组织中拥有社会资源最多、权威性最高的组织，由于界限不明、权力的依赖，加之自组织网络的存在，当出现公共危机之时，政府是勇敢承担责任，还是会欺骗公众，推卸责任？这一系列的重要问题，治理理论都没有给出明确的答案。
　　2．民间组织的失灵。治理理论注重民间组织的作用，认为市民社会能够沟通政府与公民之间的关系分担政府的职能，使政府从那些管不好也管不了的领域中退出，有利于促进政府角色的转变等等。但从现实中大量的事例可以发现，民间组织远没有治理理论所认为的那样完美。它们同样有失灵或失败。每个组织都有其自身的利益，由于利益的驱动，它们可能背离社会公共利益的宗旨，不择手段而追求功利，从而给公民、社会和政府带来一系列的危害。特别是当治理理论使国家某些权力收缩，不再是社会控制的唯一中心的时候，如何克服民间组织的失灵，则是治理理论进一步发展的重要障碍。
　　3．全球治理理论有可能成为霸权主义和强权政治的又一手段。合作治理理论是治理理论的一个分支。它是建立在政府的作用和国家的主权无足轻重、民族国家界限模糊不清的前提之上。全球化从某种意义上说是一种西方化的过程。全球治理自然就是发展中国家被动接受发达国家治理模式的一种过程。而由于历史和现实的差别，落后国家与发达国家在政治、经济、文化各方面都存在较大差异，甚至某些领域不相容。全球治理理论就为大国找到了打开这些国家门户的钥匙，为其推行霸权主义找到了借口。所以，在借鉴治理理论时，如果不保持高度的警惕性，将严重威胁国家安全，损害国家利益。