2018法制化视角下的高校管理——高校处分权辨析

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　　　　[论文关键词]学校秩序　处分权　法制化建设
　　[论文摘要]为维护良好的学校秩序,授权高校根据法定事由和程序行使处分权是必需的。但在法制化的视角下,高校处分权的不断清晰和完善也是高等教育法制化建设和高校管理实践中的迫切需求。
　　近年来频繁发生的高校学生管理法律纠纷中,高校处分权的法律性质和效力成了诉讼双方争论的焦点,公立高校处分权的正当性毫无例外地受到质疑。在法制的视角下,高校处分权的地位是什么?如何界定和适用高校处分权?这引起了社会各界的广泛关注和热烈讨论,也成为高等教育法制化建设和公立高校管理实践中的迫切需求。
　　一、高校处分权的性质
　　关于高校对学生实施处分的权力,笔者认为可以界定为是源自国家法律法规的授权。《教育法》第28条第一款第四项规定,学校及其他教学机构行使“对受教育者进行学籍管理、实施奖励或处分的权力”,《高等教育法》第41条进一步明确高等学校的校长有权“对学生进行学籍管理并实施奖励或者处分”。对犯有错误的学生、学校可视其情节轻重给予批评教育或纪律处分,教育部《普通高等学校学生管理规定》第53条也具体规定“纪律处分的种类分为:1警告;2.严重警告;3.记过;4.留校察看;5.开除学籍”。
　　至于各高校制定的“学生违纪处分条例”,也有清晰、具体的授权规定。教育部《普通高等学校学生管理规定》第68条规定:“高等学校应当根据本规定制定或者修改学校的学生管理规定,报主管教育行政部门备案”,该规定是对高校制定校规行为的授权,成为高等学校制定校规的法律依据。而教育部作为国家教育行政管理部门,其制定《普通高等学校学生管理规定》的权力属于自己的职权。《中华人民共和国宪法》第89条规定国务院行使“领导和管理教育、科学、文化、卫生、体育和计划生育工作”,宪法第90条还规定,“各部、各委员会根据法律和国务院的行政法规、决定、命令,在本部门的权限内,发布命令、指示和规章。”[1]从宪法的规定可以清楚地看到,教育管理是国务院的重要职能,教育部是国务院主管教育的职能机关,具有根据上位法发布规章的权力。
　　据此,学界一般认为高校处分权,是指高校为维护其良好的学校秩序,根据法定事由和程序对违反学校纪律或达不到学校管理要求的学生进行强制性消极处理的权力。[2]高校处分权具有双重属性。其一,高校处分权是一种公权力,具有如下特征:
　　(1)该项权力是法律、法规授权和行政规章确定的;(2)该项权力的行使具有单面性、强制性,无需征求学生的意见,也不需与学生协商,双方不是平等主体之间的民事法律关系,而是具有隶属性质的行政法律关系;(3)处分的5种形式是法定的制裁措施,处分的效力具有国家强制性。其二,高校处分权在一定程度上是学校对其内部事务进行管理时享有的自由裁量权。我国现行的教育法律规范,只对高校学生处分权的行使作了概括性的规定,至于在什么情况下,对学生的什么行为作出什么样的处分,并没有具体规定,这一点,即使是教育部《规定》亦是如此。按照该《规定》第68条“高等学校应当根据本规定制定或修改学校的管理规定”的规定,高校如何制定规定以及如何行使处分权,则由高校在不与该规定相违背的前提下根据本校的具体实际自主决定。[3]从一定意义上讲,这是国家赋予高校处分学生的自由裁量权。
　　二、高校处分权的立法缺陷
　　通过以上的分析,高校处分权虽然可以界定为是源自国家法律法规的授权,但从法理逻辑分析,高校处分权的取得和实施仍有值得探讨的问题:
　　1.教育部授权高校立法方式的正当性存在争议。我国《立法法》只把全国人大及其常委会将自身立法权限授权国务院制定行政法规列为授权立法事项,其它授权立法的方式都没有提及。国务院部委的规章再次授权高校立法,这种授权立法的方式和校规的合法性将受到质疑。
　　2.《普通高等学校学生管理规定》是教育部的职权立法,其中设定的纪律处分,包括警告、严重警告、记过、留校察看、开除学籍等,已经对学生的权益产生影响,尤其是开除学籍,涉及学生的受教育权,这是宪法保障的公民基本权利,属于法律保留的范畴,是全国人大及其常委会立法范围内事项,部门规章对此做出创设性规定显然位阶偏低。[4]
　　3.法律、行政法规和规章不可能具体规定高校的所有问题,否则,校规就失去了其存在的必要性,但各学校制定的“学生违纪处分条例”因地、因校而异,校与校之间的处分条件宽严失度、处罚不相当,容易导致同一违纪行为的处理结果有很大差别,从而失去公正性,造成学校处分权行使的混乱,侵犯学生这一特殊群体的合法权利。[5]
　　4.高校学生处分行为缺乏程序规范和应有的制约机制,侵害学生程序性权利。例如:高校在平时教育和在启动处分程序前,将校纪校规和处分相关的规范依据、学生所享有的程序性权利等告知学生,便于被处分学生对程序的把握的学校事前告知义务不明确;学生有权对自己的行为作更加充分的陈述和辩解,使自己的意见得到充分地表达和伸张,使学校更清楚地了解事实相,并据事实做出符合违纪情形轻重处分决定的听证程序的缺失;学生寻求救济的途径,需要能保障学生的合法权益不受侵犯,也能有效监督高校自身作出处分的申诉制度设计不周全;保持沉默的权利、反对自证其罪的权利必须成为学生应享有的正当权利的陈述、申辩规定不够具体等等。没有正当的程序限制高校处分权的行使,学生的合法权益难以得到保障。
　　5.高校处分权的行使游离于司法审查之外,学生遭侵权时缺乏有效的司法救济途径。无论是开除学籍的处分或者是警告处分,学生不服处分除了能够提出申诉以外,别无它法。已经在其他管理领域广泛适用的行政复议制度、仲裁制度、调解制度等多元、复合的救济方式并没有在教育纠纷解决中被采用,反映出法律救济体系的严重陷失。[6]现行制度为学生不服处分仅仅提供了一种救济途径,暴露出高等院校学生处分权的立法存在缺陷。