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目前,法制化已成为世界各国现代化建设的一项重要目标。我国在追求现代化建设和改革开放的今天,法制化建设的重要性也明显地凸现出来。为此,在理论上加强对法制化问题的研究,无疑对我国制度文明建设和改革开放的现代化事业都是十分必要和非常有益的。
一、法制化的实质
所谓法制化,简单地说,就是要求一个国家在政治经济文化生活的各个方面都要建立健全、完善的法律制度体系,并按照法律的要求而运行。我们知道,法制化一般是以一定的社会制度体系为依托的,而健全、完善的制度体系一般又包括目标系统、规则系统、组织系统、设备系统四个方面。在制度体系的上述四个方面中,至关重要的、居于核心地位的是第二方面——规则系统。在现代社会制度的规则系统中,各种成文的法律、法规通常占有明显的主导地位。因为法律、法规往往是经过国家政权认可的,具有最高的权威性,同时法律、法规又系成文的具体的条文式的规则,具有明确、易把握和易操作的特性。而在制度规则系统中的其它一些不成文的非法规化的准则,如规范方面的风俗习惯、道德规则等,一般在制度的整体运行中只起到对法律、法规的某些补充和调节任用。特别是现代社会,在法制化的要求下,规则系统中法律、法规的适应范围在日益扩大,并在尽量缩小和消除那些规范化的风俗习惯、道德规则等不成文的规定在制度规范系统中的作用——对法律、法规的补充和调节作用。换言之,就是说制度的规则系统在逐步地法律化、法规化。可见,规则系统是制度体系中的核心部分,而法律法规又是规则系统的核心和主导方面。而且规则系统的法律化法规化已成为现代社会发展的自然趋向。根据这个逻辑,我们可以说,制度规则系统的完善(即法律化)正是整个社会法制化的关键或核心。
事实也是如此,封建社会的专制制度、宗法制度、家长制,也都是制度,有其完备的目标、组织和设备系统,但为什么不说封建制度也是符合法制化要求的呢?原因就在于其缺乏完备的法律化的规则系统。在封建制度下,君主乃国家最高主宰,君主的权力具有至高无上性,君主的意志代替了法律。正如孟德斯鸠所言:“专制的国家没有任何基本法律,也没有法律保卫机构。”“专制国家是无所谓法律的,法官本身就是法律。”①可见,封建社会的制度体系中其规则系统完全被个人的权力和意志所代替,整个制度系统的运行不是按照法律规则进行,而是盲目地围绕着个人的权力、意志旋转。这正是我们之所以常常把封建社会称为“人治”社会的原因。可以说,正是基于这一点,资产阶级在推翻封建专制的过程中,才最早提出了“法制化”的口号和要求(当然这里也包括当时无产阶级和劳动人民的要求)。资产阶级思想家、政治家首先认识到了法律在社会制度运行中的重要作用,及用法制化代替人治的必要性。斯宾诺莎说:“法律有约束一切力量,只有如此,一个国家才能生存。”②洛克说:“在一切能够接受法律支配的人类状态中,哪里没有法律,哪里就没有自由。”③罗伯斯比尔说:“民主国家乃是这样的国家:在那里主权的人民受自己制定的法律的领导,自己去做所能做的一切事情。”④显然,资产阶级思想家和政治家们这些法治理论都是对封建制度的“人治”现象的直接反动。由此可见,法制化的最早要求正是针对封建社会制度那种没有完备的规则系统,无视法律的“人治”现象而提出来的。
因此,以上分析说明,我们所要追求的法制化,最主要的便是要使社会制度体系中的规则系统真正名副其实地“规则化”——法律化。这种法制化其实质就是要反对“人治”——让整个制度系统围绕个人的权力意志旋转;实行“法治”——让整个社会制度系统根据明确的法律规则而运动。
那么,何为“法治”呢?怎样才算是“让整个制度系统根据明确的法律规则而运行”呢?概括起来,这就是我们党的十三大和十五大报告中先后都明确提到的:国家的政治生活、经济生活、社会生活的各个方面,民主和专政的各个环节,都应做到“有法可依,有法必依,执法必严,违法必究。”“有法可依”指的是立法方面的要求,它是法制的基础。没有各项法律、法令,无法可依,无章可循,就根本不会有什么法制可言。“有法必依”是法制的中心环节,它既包括执法,又包括守法。“如果法律不被执行,那就等于没有法律。”⑤只有真正使法律成为国家机关、企业事业单位、一切公职人员和全体公民的行为准则,法制才能算真正建立起来了,如果制定了许多法律而不执行、不遵守,那法律就是一句空话。因此,各级国家机关及其领导人员和工作人员必须依法办事、带头守法;每个公民必须严格遵守法律,并积极地同一切违法行为进行斗争,才能最终实现法制。“执法必严”是对“有法必依”在执法方面的要求的一个重要补充,它主要是就执法的态度而言的。执法不严,形同无法,特别是政法机关及其工作人员,更要忠实于法律,执法如山,不阿权贵,不贪赃枉法。“违法必究”也是对执法要求的补充。它是执法必严的前提,违法不究当然就谈不上什么执法必严了。只有违法必究才能真正体现法律的权威性。“执法必严、违法必究”基本上都是对“有法必依”的补充和强调。因此,“法治”的基本内容又可以进一步概括为“有法可依,有法必依”。这样,所谓法制化,在当今也可进而看作是立法、执法方面的完善和深化。
二、我国法制化的主要任务
在社会主义国家里要真正实现人民当家作主,有效地把国家治理好,是不能采用“人治”方法的,而应树立起法律的至高权威,把国家的一切活动都纳入法制的轨道。我国过去几十年来,社会主义建设中的一些重大失误,可以说都是因为忽视了这一点。在过去的很长一段时期内,“靠人治,不靠法治”被奉为治国的基本方针。在实践中,权大于法,以言代法,个人权威高居法律之上的事情比比皆是。法律失却了应有的权威,被置于了可有可无的地位,以致走上了法律虚无主义的道路,使国家的法制化建设遭受了严重破坏。“文化大革命”就是很好的例证。十一届三中全会后,这种状况虽有重大改变,但在立法和执法方面仍然还存在不少问题,如何解决这两方面的问题便是我国法制化面临的根本任务。
立法方面的问题和面临的任务主要表现在:第一,偏重于基础性的立法,而对非基础性法律、法规的制定重视不够。基础性法律一般比较抽象,纲领性的方向性的原则比较多,而具体化可操作性的程度则不高。在改革过程中,许多社会关系都发生了急剧变化。仅依靠基础性的法律是难以对社会生活作出直接的、有针对性的高效率的调控。而社会对法律的要求主要还是靠非基础性法律的调控而得到切实满足的,现在许多应当由法律法规进行调整的社会关系都是由国家政策甚至习惯和道德传统在调整。而政策具有较大的灵活性,因此在实施中稳定性、权威性不够,且容易变化,多年来人们害怕政策多变的心理就是由此而造成的。当然政策也有它的便捷性,可以因地制宜灵活运用。为此我们应当很好地把握政策的灵活性及其与法律稳定性之间的“时间差”。一旦政策实施有效,就应当及时将政策转化为法律法规,这是加强非基础性立法的必然要求,也是今日我国从政策之治走向法律之治的根本任务。
第二,偏重法律的制定工作,而忽视对法律的复查、修改和废止工作。列宁曾经指出:“经验告诉我们,修改法令是必要的,因为遭到了新的困难时,修改法令就可以从这些困难中吸取新的力量。”⑥黑格尔也曾有言在先:“法律决非一成不变的,相反,正如天空和海面因风浪而起变化一样,法律也因情况和时运而变化。”⑦由于我们对修改、废止法律的工作重视不够,致使过去一些过时的法律法规没有及时改变、修正、废止,导致依法者不好适从,执法者也不便切实施行,因而在现实生活中容易造成不公平、不合理的现象。今天在社会关系变化频繁、法律调整对象变动幅度较大的情况下,我们应当立即改变那种忽视法律修改、废止工作的现象。第三,相对来说,对地方性法规的立法工作重视不够。地方性法规的立法权过于集中。尽管通过《地方组织法》的修改已将此立法权扩大到省府所在地的城市和经国务院批准的大城市,但为数极少。在改革开放中,不少地方由于缺乏地方性法规的立法权,难以及时地利用法律化制度化的手段保卫建设和改革的成果。因此,将立法权再进一步适当下放仍有必要。
有人担心这一下放会有乱体统,我们认为只要把握住了法律和行政法规的立法权,并注意对地方性法规的审批和复查,是能够有效保证地方性法规的合法性和灵活性的。第四,偏重法律的独立性,忽视法律的协调性。当前有些相关法律之间的衔接不紧,出现“调节真空”,甚至存在一些自相矛盾的情况。因此,必须将法律的协调作为立法工作的重要目标之一:一是要重视立法预测与宏观控制。通过全面规划来掌握和利用法律之间的协调和互感;二是要加强立法机构之间的信息交流,主动实现法律之间的协调,避免法律法规之间矛盾和冲突的发生。
执法方面的问题及面临的任务主要是:第一,执法观念方面,表现为:对以法律来保障和促进改革的这一执法指导思想缺乏深刻理解;对法律规定的理解比较模糊,甚至错误;对法律责任与法律制裁的选择应用存在偏差。这三种情况最容易导致现实的“有法不依、执法不严和违法不究”。当然应当认识到,执法观念的混乱在新旧经济形态交替的过程中是难以避免的,关键是应当尽快消除和澄清。这是我国法制化建设在执法方面面临的一个重要任务。执法观念的根本转变,依赖于对市场经济的深刻认识和对市场经济社会中社会主义法制的基本任务的理解。在市场经济社会中,法律的执行过程很大程度上就是国家间接地管理经济、调节社会生活的过程,这种管理和调节并不着重依赖那种对人身进行强制的刑罚式的执法方式,而是通过对人们在经济交往中经济利益的公正裁判来达到规范人们行为目的的执法方式。这里执法工作侧重的是服务而非居高临下的惩治和制裁。第二,执法人员的业务水平和官僚主义问题。党中央为什么一直要强调:“执法必严,违法必究”呢?原因是在现实生活中的确存在一些犯罪违法分子逍遥法外的现象。造成这一情况有的是由于某些执法人员的业务水平不高,对法律的把握和理解不够,不能及时准确的抓住和解决这些违法现象;有的则是由于执法者的官僚主义作风造成的:一些执法人员忘却了自己的神圣职责,对违法分子睁只眼闭只眼;有的不作深入的调查研究,草菅人命;也有的甚至知法犯法,受贿掩饰犯罪行为或包庇犯罪违法分子等。
古希腊哲学家柏拉图曾经说过:“立法工作是很重要的事情,可是如果在一个秩序良好的国家安置一个不称职的官吏去执行那些制定得很好的法律,那么,这些法律的价值便被掠夺了,并使得荒谬的事情大大增多,而且最严重的政治破坏和恶行也会从中滋生。”⑧过去我国法制化建设中出现许多问题的确跟某些执法人员的业务素质及官僚主义作风严重相关。因而我们应当把提高执法人员的业务水平,克服官僚主义作为一项紧迫的任务来抓。为此,必须努力提高执法人员的文化水平,改善其知识结构;加强业务培训,通过多种方法培养和提高业务能力,杜绝那些不通过考核而利用“开后门”的人进入执法部门;从思想、组织、工作方法等方面采取切实措施,彻底克服官僚主义,并把清除执法中的官僚主义与政治体制改革结合起来,对执法体制进行必要的改革。
三、法制化的前提和保证
法制化是一个系统,“法治”是它的实质,但仅仅依靠立法和执法的完善和深化还不可能真正达到法制化的目的。立法和执法直接受制于国家的政治体系、人们的政治文化观念以及各种社会机制等方面,这些方面必须首先给立法和执法工作的完善和深化即“法制化”提供有利的条件,这是一个社会实现法治不可缺少的前提和保证。在我国,这个前提和保证目前主要要求做到: |
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发表于 2018-7-23 11:54:46