2018论孙中山的行政法律观

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　　　　【摘要】孙中山的行政法律观在中国行政法文化发展史上具有十分积极的历史意义，主要内容包括民政关系论、地方自治论与依法行政论。其民政关系论主张实行权能分治，以权制能，处理好民政关系，实行真正的民权；地方自治论主张在中央与地方的关系上，实行地方自治，以建立真正的民国；主张国家事务应该依法而行，政府行为也必须有法律的统一规范，官吏行政必须以法律为依据和准绳。
　　【关键词】孙中山；行政法律观
　　【正文】
　　孙中山（1866-1925年），名文，字德明，号逸仙，广东香山（今中山）人，近代中国民主革命的伟大先行者，资产阶级革命派的杰出代表与领袖，他的行政法律观在中国行政法文化发展史上具有十分积极的历史意义，但时至今日，学界对他的行政法律观的研究要么只见树木、不见森林，要么以制度代替思想本身，要么观点多有偏颇，都不能全面准确地把握这一问题。本文不揣浅陋，拟从民政关系论、地方自治论和依法行政论等几个方面对孙中山的行政法律观进行重新探讨，以期更全面准确地把握这一问题，敬请学界师友批评指正。
　　一、民政关系论
　　孙中山认为，代议制政体下，“政府过于专横，人民没有办法来管理。不管人民是怎么样攻击，怎么样颂扬，政府总是不理，总是不能发生效力”。[1]这就是政府滥用权力的表现。那么如何解决这一难题呢？他主张实行权能分治，以权制能，处理好民政关系，实行真正的民权。为此，他对“政治”的含义进行了这样的解释：“政是众人之事，集合众人之事的大力量，便叫做政权；政权就可以说是民权。治是管理众人之事，集合管理众人之事的大力量，便叫做治权；治权就可以说是政府权。所以政治之中，包含有两个力量：一个是政权，一个是治权。这两个力量：一个是管理政府的力量，一个是政府自身的力量。”[2]在这里，他将政治权力划分为权和能：权也就是他说的政权，在民众手里，也称为民权；而能也就是他说的治权，则在政府手中，也可称为政府权。孙中山认为，把国家大权分为政权和治权，分别交给人民和政府，将权与能分开，就可以使人民有权，政府有能，互相制衡，以避免政府滥用权力。
　　人民之权包括选举权、罢免权、创制权与复决权，其中选举权和罢免权是指选举和罢免政府官吏的权力，创制权和复决权是指创制和否决法律的权力：“人民有了这四个权，才算是充分的民权；能够实行这四个权，才算是彻底的直接民权。从前没有充分民权的时候，人民选举了官吏、议员之后便不能够再问，这种民权，是间接民权。间接民权就是代议政体，用代议士去管理政府，人民不能直接去管理政府。要人民能够直接管理政府，便要人民能够实行这四个民权。人民能够实行四个民权，才叫做全民政治。全民政治是什么意思呢？就是……用四万万人来做皇帝。四万万人要怎么样才可以做皇帝呢？就是要有这四个民权来管理国家的大事。所以这四个民权，就是四个放水制，或者是四个接电钮。我们有了放水制，便可以直接管理自来水；有了接电钮，便可以直接管理电灯；有了四个民权，便可以直接管理国家的政治。这四个民权，又叫做政权，就是管理政府的权。”[3]
　　政府之能包括五权，即立法权、行政权、司法权、考试权和监察权。对此，孙中山于1906年在东京同盟会庆祝《民报》创刊周年纪念的演讲中，曾说：“兄弟历观各国的宪法，有文宪法是美国最好，无文宪法是英国最好。英是不能学的，美是不必学的。英的宪法所谓三权分立，行政权、立法权、裁判权各不相统，这是从六七百年前由渐而生，成了习惯，但界限还没有清楚。后来法国孟德斯鸠将英国制度作为根本，参合自己的理想，成为一家之学。
　　美国宪法又将孟氏学说作为根本，把那三权界限更分得清楚，在一百年前算是最完美的了。一百二十年以来，虽数次修改，那大体仍然是未变的。但是这百余年间，美国文明日日进步，土地财产也是增加不已，当时的宪法现在已经是不适用的了。兄弟的意思，将来中华民国的宪法是要创一种新主义，叫做’五权分立’.“[4]这里的五权，除前述的行政权、立法权、裁判权（司法权）之外，他将中国历史上曾经存在过的考试权与监察权加进来，形成了独具特色的五权分立理论，目的是创建一个万能的政府：”我们现在要集合中外的精华，防止一切的流弊，便要采用外国的行政权、立法权、司法权，加人中国的考试权和监察权，连成一个很好的完璧，造成一个五权分立的政府。像这样的政府，才是世界上最完全、最良善的政府。国家有了这样的纯良政府，才可以做到民有、民治、民享的国家。“[5]
　　对此，孙中山还专门设计了如下一个图来加以说明：
　　孙中山还解释说：“就这个图看，在上面的政权，就是人民权，在下面的治权，就是政府权。人民要怎么样管理政府，就是实行选举权、罢免权、创制权和复决权；政府要怎么样替人民做工夫，就是实行行政权、立法权、司法权、考试权和监察权。有了这九个权，彼此保持平衡，民权问题才算是真解决，政治才算是有轨道。”[6]
　　二、地方自治论
　　在中央与地方的关系上，孙中山主张实行地方自治，他在讲演中强调说：“国家之治，原因于地方，深望以后对于地方自治之组织，力为提倡赞助。地方自治之制既日发达，则一省之政治遂于此进步，推之国家亦然。”[7]在孙中山看来，实行地方自治，有助于建立真正的民主政治，管理好国家。
　　首先，地方自治有助于训练人民的政治能力。孙中山指出：“盖国民为一国之主，为统治权之所出。”[8]因此，“欲民国之巩固，必先建其基础。基础不必外求，当求诸全国国民之心中。国民而身受民全民政治是什么意思呢？就是……用四万万人来做皇帝。四万万人要怎么样才可以做皇帝呢？就是要有这四个民权来管理国家的大事。所以这四个民权，就是四个放水制，或者是四个接电钮。我们有了放水制，便可以直接管理自来水；有了接电钮，便可以直接管理电灯；有了四个民权，便可以直接管理国家的政治。这四个民权，又叫做政权，就是管理政府的权。”[3]
　　政府之能包括五权，即立法权、行政权、司法权、考试权和监察权。对此，孙中山于1906年在东京同盟会庆祝《民报》创刊周年纪念的演讲中，曾说：“兄弟历观各国的宪法，有文宪法是美国最好，无文宪法是英国最好。英是不能学的，美是不必学的。英的宪法所谓三权分立，行政权、立法权、裁判权各不相统，这是从六七百年前由渐而生，成了习惯，但界限还没有清楚。后来法国孟德斯鸠将英国制度作为根本，参合自己的理想，成为一家之学。
　　美国宪法又将孟氏学说作为根本，把那三权界限更分得清楚，在一百年前算是最完美的了。一百二十年以来，虽数次修改，那大体仍然是未变的。但是这百余年间，美国文明日日进步，土地财产也是增加不已，当时的宪法现在已经是不适用的了。兄弟的意思，将来中华民国的宪法是要创一种新主义，叫做’五权分立’.“[4]这里的五权，除前述的行政权、立法权、裁判权（司法权）之外，他将中国历史上曾经存在过的考试权与监察权加进来，形成了独具特色的五权分立理论，目的是创建一个万能的政府：”我们现在要集合中外的精华，防止一切的流弊，便要采用外国的行政权、立法权、司法权，加人中国的考试权和监察权，连成一个很好的完璧，造成一个五权分立的政府。像这样的政府，才是世界上最完全、最良善的政府。国家有了这样的纯良政府，才可以做到民有、民治、民享的国家。“[5]
　　对此，孙中山还专门设计了如下一个图来加以说明：
　　孙中山还解释说：“就这个图看，在上面的政权，就是人民权，在下面的治权，就是政府权。人民要怎么样管理政府，就是实行选举权、罢免权、创制权和复决权；政府要怎么样替人民做工夫，就是实行行政权、立法权、司法权、考试权和监察权。有了这九个权，彼此保持平衡，民权问题才算是真解决，政治才算是有轨道。”[6]
　　二、地方自治论
　　在中央与地方的关系上，孙中山主张实行地方自治，他在讲演中强调说：“国家之治，原因于地方，深望以后对于地方自治之组织，力为提倡赞助。地方自治之制既日发达，则一省之政治遂于此进步，推之国家亦然。”[7]在孙中山看来，实行地方自治，有助于建立真正的民主政治，管理好国家。
　　首先，地方自治有助于训练人民的政治能力。孙中山指出：“盖国民为一国之主，为统治权之所出。”[8]因此，“欲民国之巩固，必先建其基础。基础不必外求，当求诸全国国民之心中。国民而身受民权之庇护，识其为无上光荣，则必出死力以卫民权，虽有拿破仑在国中，亦莫吾毒已。”[9]他举中国历史上的叔孙通制朝仪为例说：“然如何而能使国民知民权之为无上光荣乎？仆试以历史上之事实喻之。昔汉高祖初得天下，诸将叫号不宁，赖叔孙通制定朝礼，乃始识天子之尊严。国民者，民国之天子也。吾济当以叔孙通自任，制定一切，使国民居于尊严之地位，则国民知所爱而视民权如性命矣。然其道必自以县为民权之单位始也。”[10]他还说：“共和之坚固与否，全视乎吾民，而不在乎政府与官吏。盖共和国与专制国不同，专制国是专靠皇帝，皇帝贤，尚可苟安，如不贤，则全国蒙祸。而共和国则专恃民国，使吾民能人人始终负责，则共和目的，无不可达。若吾民不知负责，无论政府官吏如何善良，真正之共和必不能实现也。是知共和国之民，应希望自己不应希望政府官吏也。”[11]在他看来，只有人民懂得管理政事的政治能力，会做国家的主人，才能实现民主政治，才能建成真正的民国。但是由于中国的历史文化传统，当时中国人民的民主意识与参政、议政能力是极端低下的。对此，孙中山有着十分清醒的认识，他指出：“夫中国人民知识程度之不足，固无可隐讳者也。且加以数千年专制之毒，深中乎人心，诚有比于美国之黑奴及外来人民知识尤为低下也。”[12]“中国四万万之人民，由远祖初生以来，素为专制君主之奴隶，向来多有不识为主人、不敢为主人、不能为主人者。”[13]即使在民国成立以后，“其能明了了解共和之意义，有共和之思想者尚不得谓多。其未了解并无此思想者，于共和深表反对”。[14]如何解决这一问题呢？孙中山提出的方案是“励行县自治，以养成人民参政之习惯”。[15]他指出：“夫以中国数千年专制、退化而被征服亡国之民族，一旦革命光复，而欲成立一共和宪治之国家，舍训政一道，断无由速达也。”[16]我们知道，孙中山主张训政的目的之一就是实行地方自治。对此他举菲律宾为例说：“美国之欲扶助菲岛人民以独立也，乃先从训政着手，以造就其地方自治为基础。至今不过二十年，而已丕变一半开化之蛮种，以成为文明进化之民族。今菲岛之地方自治已极发达，全岛官吏，除总督尚为美人，余多为土人所充任，不日必能完全独立。将来其政治之进步，民智之发达，当不亚于世界文明之国。此即训政之效果也。”[17]孙中山认为：“国民瘁力于地方自治，其缮性操心之日已久，有以陶冶其成共和国民之资格”，[18]一旦“全国人民有了自治能力，便是全国人民有了民国的国民资格”，[19]在此基础上，“人民有县自治以为凭藉，则进而参与国事，可以绰绰然有余裕，与分子构成团体之学理，乃不相违”；反之，如果人民未经县自治训练，对于中央及省事务，则会“茫昧不知津涯”，“所谓选举，适为劣绅、土豪之求官捷径”。[20]因此，地方自治是培养人民参政、议政等政治能力的根本途径。
　　其次，地方自治有助于使民主制度的真正建立。辛亥革命以来，用暴力革命打碎旧的专制制度，建立民主制度的观念深入人心。但是，革命本身并不是民主，甚至是与民主对立的。孙中山指出：“革命以民权为目的，而其结果，不逮所蕲者非必本愿，势使然也。革命之志在获民权，而革命之际必重兵权，二者常相抵触者也。使其抑兵权欤，则脆弱而不足以集事；使其抑民权欤，则正军政府所优为者，宰制一切，无所掣肘，于军事甚便，而民权为所掩抑，不可复伸，天下大定，欲军政府解兵权以让民权，不可能之事也。”[21]对此，当代学者也指出：在“革命过程中，民主是不足道的。民主本身意味着和平、规则和被统治者的同意，它的精神甚至与革命（暴力、打破规则、压制）正相反”。[22]那么如何实现从革命向民主的过渡，建立真正的民主制度呢？孙中山给出的方法是制定约法，实行地方自治，让地方议会监督军政府，制约军政府的权力，“洎乎功成……军政府即欲专擅，其道无繇”；而人民又因有地方自治的训练而具备了民主政治的素质，“一旦根本约法，以为宪法，民权立宪政体有磐石之安，无漂摇之虑矣”。[23]他举美国和法国为例说，美国革命后国体“一成不变，长治久安”，而法国革命后“大乱相寻，国体五更，两帝制而三共和”。他分析原因说，英人素富于“自治能力”，美国“未独立以前”，“地方自治已极发达；故其立国之后，政治蒸蒸日上，以其政治之基础全恃地方自治之发达也”；而法国“之国体向为君主专制，而其政治向为中央集权，无新天地为之地盘，无自治为之基础也”。而当时的中国“缺憾之点悉与法同，而吾人民之知识、政治之能力更远不如法国，而予犹欲由革命一跃而几于共和宪政之治者，其道何由？此予所以创一过渡时期为之补救也。在此时期，行约法之治，以训导人民，实行地方自治”。[24]如果“县县都可以自治，中华民国便自然成立。如果全国的人民不能自治，总是要靠官治，中华民国便永远不能成立”。[25]他希望通过实行地方自治，一方面训练广大民众的民主精神和政治能力，一方面打下民国的政治基础，最终在中国建立真正的民主制度。
　　关于地方自治的具体方式，孙中山前期曾主张以省为单位实行地方自治，但后来逐渐转为以县为单位实行地方自治。关于实行县自治的步骤，孙中山在1924年的《国民政府建国大纲》中有系统的表述。他主张：“在训政时期，政府当派曾经训练、考试合格之员，到各县协助人民筹备自治。其程度以全县人口调查清楚，全县土地测量完竣，全县警卫办理妥善，四境纵横之道路修筑成功，而其人民曾受四权使用之训练，而完毕其国民之义务，誓行革命之主义者，得选举县官以执行一县之政事，得选举议员以议立一县之法律，始成为一完全自治之县。”此后，“其国民有直接选举官吏之权，有直接罢免官吏之权，有直接创制法律之权，有直接复决法律之权”。“每县地方自治政府成立之后，得选举国民代表一员，以组织代表会，参与中央政事”。[26]
　　三、依法行政论
　　“依法行政”原则是孙中山在进行民主革命过程中一贯倡导的。他主张国家事务应该依法而行，政府行为也必须有法律的统一规范，官吏行政必须以法律为依据和准绳。早在孙中山在就任南京临时政府大总统之初就表明：“中华民国建设伊始，宜首重法律。”[27]这是以孙中山为代表的革命党人，在建设新国家过程中所坚持的一个基本方向：即中华民国应依法立国、依法治国。南京临时参议院成立时，孙中山亲率内阁成员前往祝贺，并致颂词，极言立法工作的重要性，称参议院“所议者国家无穷之基，所创者亘古未有之制。其得也，五族之人受其福；其失也，五族之人受其祸”。[28]此后，孙中山在不同场合一再强调：治国应“以人就法，不可以以法就人”，[29]“官厅为治事之机关，职员乃人民之公仆”，[30]即使总统也“不过国民公仆，当守宪法，从舆论”，[31]官民须一体守法。在这种思想指导下，他领导的南京临时政府在短短三个月的时间里颁布了大量的行政法规，用以规范政府的行政行为，为依法行政提供法律依据。如公布《财政部通则》，规定财政机关的组织和权限；发布《造币厂章程》，统一币制；颁布《大总统禁烟令》、《大总统令内务部晓示人民一律剪辫文》，革除封建陋习；制定《官职试验章程草案》、《文官考试令》，加强对行政机关的法律管理等。