2018分布式能源政策导向和建议

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　　【摘要】中国政府保护环境，提高资源利用效率，坚持可持续发展的决心是不容置疑的，主要问题还是主管部门的观念有待更新。“大机组、大电网、超高压”这种“大的必然就是好的”的电力发展观是一种非常落后的观念，违法了“实践是检验真理的标准”的科学发展观。如果大的就是最节能的，为什么世界能源利用效率最高的丹麦15年来大型凝气发电厂的容量没有增加？因为他们的观念是——用户端能源利用效率最高的才是最好的，因为实践证明分布式能源的用户端能源综合利用效率最高。
分布式能源是指分布在用户侧的能源梯级利用和可再生能源及资源综合利用设施，通过在现场对能源实现温度对口梯级利用，尽力减少中间输送环节的损耗，实现对资源利用的最大化。分布式能源将根据用户对于各种能源产品的不同需求，利用各种先进技术按需转换，实现系统与投资的最优化。它将采用先进的低排放技术，并利用温室大棚等设施将污染物资源化，将环境代价降至最低。它将依赖于信息通讯技术和智能控制技术的成果，实现现场无人职守。目标是建立一个以低压电网，冷热水管网和信息网络系统联合构成的能源网络系统。
;这是由于上述特性，分布式能源深为世界各国的高度重视，认为它将成为人类能源可持续发展的一个必经阶段，成为目前解决资源短缺和环境污染的最佳技术选择。
对于分布式能源的态度已经成为世界各国可持续发展的标尺
;就全世界来看，能源利用效率越高、环境保护越好的国家，对于发展分布式能源（热电联产）技术的越热衷，政府的鼓励支持政策越明确。
;以欧洲的丹麦为例，她是世界上能源利用效率最高的国家，在过的近20年中，GDP翻了一番，能源消耗却没有增加，污染排放反而大幅度下降。丹麦是世界公认的已经实现了经济发展和资源消耗，以及环境保护可持续发展的国家，成为世界的楷模。丹麦政府鼓励发展分布式能源（其中包括热电联产和可再生能源）的态度最为鲜明，制定了一系列行之有效的法律、政策和税制，并坚决贯彻执行。自1990年以来，丹麦大型凝气发电厂容量没有增加，新增电力主要依靠安装在用户侧的，特别是工业用户和小型区域化的分布式能源电站（热电站）和可再生能源项目提供的，热电发电量占总发电量的61.6％。丹麦新的目标是在2008年到2012年阶段，将二氧化碳的排放量从1990年的水平降低21％。
丹麦对于分布式能源（热电联产）采取了一系列明确的鼓励政策，先后制定了《供热法》、《电力供应法》和《全国天然气供应法》，以及对相关的各项进行了法律修正案，在法律上明确了保护和支持立场。《电力供应法》规定，电网公司必须优先购买热电联产生产的电能，而消费者有义务优先使用热电联产生产的电能（否则将做出补偿）；1990年丹麦议会决议，1MWe以上燃煤燃油供热锅炉强制改造为天然气或垃圾为燃料的分布式能源项目（热电站），对此类工程的建设给予财政补贴并辅以银行信贷优惠。例如在供热小区中，对热电工程给予信贷优惠（利率2％，偿还期20年），对天然气热电站，给予30％的无息贷款，给予0.07元丹麦克朗/kWh的补贴。
欧洲的另一个样板是荷兰， 2000年底的能源效率比1989年提高22.3%。 1988年，荷兰启动了一个热电联产激励计划，制定了重点鼓励发展小型的热电机组的优惠政策。实践显示，荷兰的分布式能源为电力增长做出巨大贡献，热电联产装机容量由1987年的2700MWe 猛增到1998年的7000MWe， 占总发电量的48.2％。荷兰实行了能源税机制，标准为6.02欧分/kWh，但绿色电力可返还2欧分。
荷兰颁布了新的《电力法》，赋予分布式能源（热电联产）特别的地位，使电力部门必须接受此类项目的电力，政府对其售电仅征收最低税率。由荷兰能源分配部门起草的《环境行动计划》中，电力部门将积极使用清洁高效的能源技术以承担其对环境的责任。其中分布式能源（热电联产）是最为重要的手段，将负担40％的二氧化碳减排任务。
日本不仅是亚洲能源利用效率最高的国家，在全世界也位居前列。由于日本缺乏能源资源，政府高度重视提高能效，颁布了不少优惠政策，诸如：建立环境保护基金，制定允许分布式能源并网的政策。自1981年东京国立竞技场第一号热电机组运行起，截至到2000年，分布式能源项目共1413个，总容量2212MWe。其中工业自备项目411个，容量1734MWe，平均每个装机规模仅为4217kW；民用项目1002个，容量478MWe，平均每个项目装机仅477kW。近年，由于世界资源供应趋紧，成本增高，以及环境意识的空前加强，日本全国上下热衷于分布式能源，微型燃气轮机、燃料电池、太阳能发电等技术四处开花，仅美国卡伯斯通一家公司近2年就在日本销售了近千台28－60kW微型燃气轮机。
分布式能源能够在日本快速发展，关键是政府的有效干预。1986年5月日本通产省发布了《并网技术要求指导方针》，使分布式能源可以实现合法并网。1995年12月又更改了《电力法》，并进一步修改了《并网技术要求指导方针》,使拥有分布式能源装置的业主，可以将多余的电能反卖给供电公司，并要求供电公司为分布式能源业主提供备用电力保障。此外，分布式能源业主不仅能够得到融资、政府补贴等优惠政策，还能享受减免税等鼓励。
从上述一些国家的成功经验中可以看到，国家层面的法律保证和政府层面的执法决心和政策的可落实性，以及执行层的力度是发展分布式能源技术，实现可持续发展的关键保障。
中国对于分布式能源的政策现状和差距
作为中国能源行业的从业者，我们不得不正视中国与发达国家之间的巨大认识差距。如同我国目前的能效水平和环境保护水平一样，鼓励分布式能源等先进技术的法律政策水平，与发达国家相比，在世界上仅停留在一个相当初级的阶段，大约存在着15－20年的差距。
尽管作为分布式能源最重要的组成部分的热电联产事业，在新中国已经存在了50余年，装机容量已经达到全国火电机组容量的14.58%，2002年供热总量达到13.9亿GJ，已经为中国的节能和环境保护做出过巨大的贡献。但是，在中国全国人大颁布的400多部法律中，紧紧只有《节能法》中提及“热电联产”一次。
1997年发布的《中华人民共和国节约能源法》第39条规定，国家鼓励“热电联产”和“热、电、冷技术”。《节能法》是中国节能工作者不断的努力的结晶，这一法律的颁布确实对于节能工作特别是“热电联产”事业起到了一定的积极推动作用。但是由于各级政府和一些垄断企业节约资源意识还存在差距，节能执行层建立也存在着兵齐马不齐的问题，致使国家对热电和热电冷技术的鼓励政策未能化为理想的推动力。
2000年为了澄清认识，促进热电联产事业的健康发展，当时的国家发展计划委员会、国家经济贸易委员会、建设部和国家环保总局联合发布了（急计基础[2000] 1268号）“关于印发《关于发展热电联产的规定》的通知”，这是中国节能环保工作的一个里程碑式的文件。《关于发展热电联产的规定》中曾经明确规定符合指标的热电厂，电网管理部门应允许并网。《规定》积极支持：“以小型燃气发电机组和余热锅炉等设备组成的小型热电联产系统，使用于厂矿企业、写字楼、宾馆、商场、医院、银行、学校等公用建筑。它具有效率高、占地小、保护环境、减少供电线损和应急突发事件等综合功能，在有条件的地方应逐步推广。”这是中国政府部门首次在行政规章中列入了支持分布式能源的条款，具有重要的历史意义。
但是，分布式能源在中国的发展并不能令人满意，尽管2000年以来，世界各国的分布式能源已经呈现快速发展的态势，可是在中国的情景基本上还停留在原地踏步的窘态，几个试验工程均不够理想，因为分布式能源项目在中国连合法并网的问题至今都悬而未决。电力部门处于企业自身利益而不愿配合的态度并不难理解，因为全世界在发展分布式能源之初都曾遇到这一阻力，其他国家的解决经验是采取有效的法律和行政手段，关键是政府主管部门要有目标、有要求，建立明确无误的产业政策导向。
《电力法》是中国当前最受争议的法律之一，它的立法基点首先是保护投资者、经营者，而不是首先保护使用者（消费者）。特别是在第25条中规定：“一个供电营业区内只设立一个供电营业机构”。以此剥夺了《民法通则》和《合同法》，以及《消费者权益保护法》赋予消费者公平交易和选择的权利。《电力法》第63条进一步规定：“违反本法第25条规定，未经许可，从事供电或者变更供电营业区的，由电力管理部门责令改正，没收违法所得，可以并处违法所得五倍以下的罚款。”一个利益集团就是这样将自己的垄断利益法律化了。此后颁布的《电力供应与使用条例》第30条更进一步地规定：“用户不得有下列危害供电、用电安全，扰乱正常供电、用电秩序的行为：”其中之一就是：“未经供电企业许可，擅自引入、供出电源或者将自备电源擅自并网。”政府将裁决的权利交给了当事一方的企业，也就是说供电企业不同意，你就别想建分布式能源。对于拉闸限电无需赔偿的供电企业，就利益而言有什么理由要同意用户使用分布式能源？用户节能、环保、节省能源开支与供电企业有何相干？供电公司还可能因此减少供电收益，当然不可能指望供电企业会自觉地“积极推动”分布式能源的建设。这是政府必须肩负的责任，因为可持续发展是一项公共利益。欣慰地是《电力法》的修改工作已经全面展开，我们希望将“可持续发展”的理念作为新《电力法》的核心，依照“三个代表”的思想把广大人民群众的根本利益放在首位，有益于先进技术的应用，并明确规定各级政府的职责，以便人民群众对有关政府官员的监督和问责。